规范单一来源采购,推进政府采购合规
更新时间:2024-07-09 09:52:14

随着智慧城市建设项目在越来越多城市的铺展开来,政府关于智慧城市的采购项目也急剧增加,千万级别、甚至上亿元的智慧城市、数字城市建设订单不断涌现。鉴于智慧城市建设项目对于供应商的技术和安全水平要求较高,同时具有不可替代性,单一来源采购方式作为政府采购的补充性采购方式重归大众视野,成为智慧城市建设的主流采购方式之一。

单一来源采购,是指采购人向******供应商进行采购的采购方式。可以看出,单一来源采购缺乏竞争性,供应商可以其******性和不可替代性在采购活动中居于优势地位,而采购人则不能货比三家,若不对单一来源采购的适用和程序加以限制,将会增加采购成本、滋生腐败。因此,采购人应当高度关注单一来源采购方的合法性和合规性。本文从单一来源采购的定义、适用情形、程序规定等方面进行梳理,并提出相应建议,供政府采购相关部门借鉴、参考。

一、单一来源采购的定义

《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部74号令)第二条第五款规定,单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。

根据前述财政部74号令规定,单一来源采购不同于招投标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性采购方式,而是直接向特定供应商采购工程、货物和服务。从一定程度上来讲,单一来源采购并不符合政府采购活动的“竞争性原则”。政府采购注重采购公平、公正、公开和资金使用的效益,符合采购人要求的供应商都有机会参与到政府采购活动中。而单一来源采购则恰恰相反,单一来源采购并不允许其他市场主体参与竞争,中标供应商为采购人直接指定的供应商。因此,为确保政府采购活动的公平公正、避免采购人的权利滥用和腐败滋生,单一来源采购的适用应当以供应商具有******性和不可替代性为前提。

二、单一来源采购的适用情形——供应商的“******性”

《政府采购法》第三十一条对于单一来源采购的适用情形予以明确地界定:

(一)只能从******供应商处采购的;

(二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;

(三)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

需要注意的是,在此处还需增加第四种情形,即(四)在公开招标等采购程序失败后变更为单一来源方式采购的。

“只能从******供应商处采购的”——实际“******”

关于“只能从******供应商处采购的”应如何认定的问题,鉴于该条款予以较为宽泛,在实践操作中难以界定,《政府采购法实施条例》第二十七条对该条款专门进行了解释:“政府采购法第三十一条******项规定的情形,是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术,或者公共服务项目具有特殊要求,导致只能从某一特定供应商处采购。”可以明显看出,在此种情形下,只有向该供应商进行采购才能实现政府采购项目的采购需求和目的,该特定供应商的******性和不可替代性也当然地排除了政府采购的竞争性原则。

那么具体应当如何认定“货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术,或者公共服务项目具有特殊要求”,适用该情形又应当注意哪些问题。在《海南省财政厅关于加强单一来源采购管理的通知》中进行了进一步明确:“1.使用不可替代的专利、专有技术导致只能从某一特定供应商处采购的项目采用单一来源方式采购的,需要同时满足三个方面的条件:一是项目功能的客观定位决定必须使用指定的专利、专有技术或服务,而非采购人的主观要求。仅仅因为项目技术复杂或者技术难度大,不能作为单一来源采购的理由。二是项目使用的专利、专有技术或服务具有不可替代性。项目功能定位必须使用特定的专利、专有技术或服务,且没有可以达到项目功能定位同样要求的其他替代技术方案。如果可以使用不同的专利、专有技术或服务替代,能够满足相同或相似的项目功能定位的技术需求目标,且不影响项目的质量和使用效率,不能采用单一来源采购方式确定供应商。三是因为产品或生产工艺的专利、专有技术或服务具有独占性,导致无法由其他供应商分别实施或提供,只能由某一特定的供应商提供。2.公共服务项目具有特殊要求采用单一来源方式采购的,兼顾公共服务项目的特殊性和政府职能转变,结合专家论证意见,统筹确定是否面向某一特定的供应商采购。3.国家行政管理部门对采购项目有统一规划和实施要求,已统一组织政府采购并要求采购人向特定供应商采购的。”

参照上述海南省财政厅规定,首先,“使用不可替代的专利、专有技术”意在说明此种情形中的******性、不可替代性应当是客观的,非采购人的主观要求;该******性是基于专利、专有技术等原因,货物和服务只能由特定的供应商生产或提供,没有可以达到项目要求的其他替代技术方案;采购人主观设置的不合理条件,不应认定为符合上述条件。其次,“公共服务项目具有特殊要求”需经专家论证作为******性和不可替代性的依据。***后,也是一种常见的特殊情形,即国家统一集中采购后要求各省向国家采购项目中确定的供应商进行采购,但该种情形是否需要在省级层面再次履行单一来源采购程序目前尚无统一规定。

“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”“必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的”——视同“******”

“只能从******供应商处采购的”这种实际上供应商具备******性和不可替代性的情形外,《政府采购法》第三十一条还将“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”以及“必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的”同样作为单一来源采购的法定情形。而上述两种情形实质上来讲,供应商并非具有******性和不可替代性,但基于特殊情况,为了确保政府采购的时间效益、成本效益,而使用单一来源采购这种更为简单、便捷的采购方式。

关于发生了不可预见的紧急情况,不能从其他供应商处采购的情形,如市场供应能力、供应时间能够满足应急需要,则采购人不得因紧急采购排除竞争。此外,由于采购人缺乏合理规划导致项目具有紧急性的,不具备不可预见性,不属于该条款适用情形。

关于必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。添购标的可以与原采购项目不同,但需符合与原采购项目的一致性或配套性。

需要注意的是,就单一来源采购中“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”情形,需要与《政府采购法》第八十五条:“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购,不适用本法。”划清界限。后者的前提是发生了不能预见、不能逆转也无法克服的严重自然灾害和其他不可抗力事件,采购人在采购时可以不按照法定的要求和程序执行;而前者的前提则是发生了不可预见但还未达到不能逆转、无法克服的紧急情况,采购人与供应商应当遵循《政府采购法》规定的原则、采购方式等,在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。

“在公开招标等采购程序失败后变更为单一来源方式采购的”——单一来源采购的特殊情形

除上述三种法定情形外,还有一种特殊情形,即公开招标等采购程序失败后变更为单一来源方式采购的。公开招标等方式失败且投标(响应)截止时间结束后参加投标(响应)的供应商只有一家,或者资格审查后符合资格条件的供应商只有一家,或者在评审期间符合条件的供应商只有一家,需要变更为单一来源采购方式。该情形属于程序的变更,采购人已经依法履行公开招标等公开竞争采购方式,已经给予市场主体充分的竞争机会,但鉴于供应商数量无法达到法定要求不能继续进行公开招标等流程,为确保采购需求的时限以及采购效率,从而将采购方式变更为单一来源采购。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部87号令)第四十三条为公开招标转其他采购方式提供了依据。其中规定:“公开招标数额标准以上的采购项目,投标截止后投标人不足3家或者通过资格审查或符合性审查的投标人不足3家的,除采购任务取消情形外,按照以下方式处理:(一)招标文件存在不合理条款或者招标程序不符合规定的,采购人、采购代理机构改正后依法重新招标;(二)招标文件没有不合理条款、招标程序符合规定,需要采用其他采购方式采购的,采购人应当依法报财政部门批准。”《广东省财政厅关于规范省级单一来源采购方式审批和进口产品核准管理有关事项的通知》(粤财采购〔2020〕13号)对此也进一步予以明确:“公开招标数额标准以上的采购项目,投标(报价)截止后投标(报价)人仅有1家或者通过资格审查或符合性审查的投标(报价)人仅有1家的,经专家论证,采购文件没有不合理条款、采购程序符合规定的”可以采用单一来源方式采购。

而关于竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式转为单一来源采购的情形,虽然目前并无明确的法律法规规定,但根据财政部官网,国库司的留言答复中显示:“采用竞争性磋商方式采购的项目,公告征集供应商不足三家的,应该首先分析采购文件是否合理合法、是否有倾向性,优化采购文件后重新采购。如果经调查确实只有一家供应商且达到公开招标数额标准的,应按照规定进行单一来源采购方式公示,公示无异议后报财政部门批准进行单一来源采购。”也就是说,除公开招标外,其他竞争性采购方式如遇到投标(报价)人仅有1家或者通过资格审查或符合性审查的投标(报价)人仅有1家的情形时,亦可报财政部门批准后采用单一来源方式进行采购。

三、实施单一来源采购的程序要求

根据《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府采购信息发布管理办法》等相关规定,单一来源采购一般包括市场调研、论证、采购、合同签订等流程。单一来源采购的一般流程与其他政府采购方式大致相同,此处着重对市场调研、论证以及达到公开招标数额标准而采用单一来源采购的项目应履行的公示、审批等流程进行说明。

(一)市场调研及谈判

单一来源采购作为非竞争性的采购方式,市场调研和价格谈判的重要性不言而喻。为避免采购价格虚高、采购货物和服务的质量不过关,采购人或采购代理机构应当在进行充分市场调研的基础上组织具有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格,确保采购货物和服务的质量满足采购需求。

(二)专家论证

鉴于单一来源采购方式的特殊性,拟采用单一来源采购方式的,需要组织相关专业人员对采购项目是否符合单一来源采购法定情形进行论证,而该论证和评估结果也为采购人采用单一来源方式进行采购提供了依据。

(三)公示

《政府采购法实施条例》第三十八条规定:“达到公开招标数额标准,符合政府采购法第三十一条******项规定情形,只能从******供应商处采购的,采购人应当将采购项目信息和******供应商名称在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示,公示期不得少于5个工作日。”此处关于公示的规定亦是为体现政府采购的公平公正公开,通过社会监督的方式确保单一来源采购项目合法有序推进。

(四)审批

公开招标是政府采购中应优先选择的采购方式,各地财政部门也对政府采购公开招标数额作出了规定,为了避免采购人滥用权利、滋生腐败现象,达到公开招标数额的采购项目,如需采用非招标采购方式的,采购人应当按照《政府采购非招标采购方式管理办法》第四条规定,在采购活动开始前,报经主管预算单位同意后,向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

实践中存在不少采购人不论采购项目是否达到公开招标数额均履行公示、报批程序的情形,事实上在财政部《关于未达到公开招标数额标准政府采购项目采购方式适用等问题的函》(财办库〔2015〕111号)中,财政部对山西省财政厅有明确的答复:根据《中华人民共和国政府采购法》第二十七条未达到公开招标数额标准符合政府采购法第三十一条******项规定情形只能从******供应商处采购的政府采购项目,可以依法采用单一来源采购方式。此类项目在采购活动开始前,无需获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准,也不用按照政府采购法实施条例第三十八条的规定在省级以上财政部门指定媒体上公示。

四、关于适用单一来源采购的建议

1、建立采购项目适用单一来源采购法定情形的审查机制

在开展单一来源采购活动前,采购人应当组织相关专业人员对采购项目是否符合单一来源采购法定情形进行评估论证,并建立完善的审查机制。评估论证形成的意见不仅可以作为项目采用单一来源采购的依据,也是采购项目合规,避免事后因项目选择采购方式存在问题被追责的重要证明。

2、注重市场调研及价格谈判

单一来源采购中,采购人或采购代理机构应当在采购活动开始前优先开展市场调研,对供应商提供货物和服务的质量以及报价的合理性提前进行摸底,并组织相关人员与供应商进行价格谈判,从而避免因专业性不足、信息不对称等原因造成产品质量不过关、成交价格不合理的现象出现。

3、依法依规履行相应报批和公示程序

应履行报批和公示程序而未经审批及公示开展的政府采购活动存在被撤销的风险,采购人及相关责任人员也存在受到行政处罚的风险。适用单一来源采购的项目也应当严格遵守各项程序性规定,对于需要主管预算单位及财政部门审批的事项,应严格履行相应报批程序,以避免廉政风险及行政责任。

单一来源采购作为政府采购中较为特殊的采购方式,因其直接向******供应商采购,具有******、便捷等优点,但基于此,也容易滋生权利滥用和腐败,采购人和采购代理机构对于单一来源采购应更注重其程序的合法合规性,确保单一来源采购在正确的道路上高速前行。

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