矿业权用海用地制度实属不是矿业圈的新鲜问题，自《土地管理法》与《矿产资源法》颁布实施以来，矿业权与土地使用权这两种同样由国家所有权衍生而来的用益物权就息息相关而又冲突连连。在我国社会主义法制框架下，由于矿产资源均属于国家，而土地部分属于国家部分属于集体，因此造成了矿业权受到土地使用权利掣肘的情况。在2019年12月实施了23年的《矿产资源法》迎来了其诞生以来的******次******修订，修订草案中对于现行《矿产资源法》不曾涉及的矿业用地用海制度进行了新增明确。通过此次修订，矿业产业必将迎来全新的时代。笔者希望通过本文对矿业权用地制度的现实性问题、《矿产资源法（修订草案）》中相关条款结合近期自然资源部下发的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（（自然资规〔2019〕7号）以下简称“7号文”）中确立的“净矿出让”制度作简要梳理与建议。
一、矿业权用地当下的现实性问题
目前，我国矿业用地利用中常见采矿权合法而矿业用地违法的现象。导致这种问题的主因为矿业权和土地使用权为两个层次的法律关系，其分别由矿产资源法律规范和土地管理法律规范进行调整。如若需要取得采矿权和采矿需要的土地使用权，应当分别依照相关的法律规定办理相关手续。而许多采矿企业取得采矿权后，往往由于土地利用总体规划或者土地利用年度计划指标的原因，无法取得采矿用地使用权，反映出矿产资源管理和土地管理“两张皮”的问题，这种土地瑕疵的产生是我国土地与矿产立法衔接不协调所导致。这种案例比比皆是，2015年12月24日，临高县国土资源局将临城镇的某范围内建筑用玄武岩采矿权在指定交易场所进行挂牌出让。***终，该采矿权被海南某公司以竞得。但是该公司在办理相关采矿手续时却发现，他们竞得的采矿权却无法实施工作，原因在于矿区土地在挂牌出让期间，已经被租赁给了另外一家企业。
现行《矿产资源法》第三条与《矿产资源法（修订草案）》第四条均明确规定了矿业资源属于国家所有，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。现行《矿产资源出让转让管理暂行条例》规定了现行矿产资源体制下国家可通过有偿出让的方式许可他人行使开采权。虽尚有争议，但大部分法学理论均认为矿业权属于用益物权。但是由于矿产资源是由地质形成的，具有地质来源特征，矿业权的行使就不可避免地与土地使用权发生关系甚至冲突，且现行《矿产资源法》中并未解决当矿业权人通过竞争出让等依法取得的实体财产性权利且依法缴纳了相应的资源价款或出让收益金后却被土地使用拖住，导致常年无法合法生产，无法取得矿业权中应有的合法权益。为了对现行矿法的不足进行弥补，《矿产资源法实施细则》第30条第四项赋予了采矿权人享有依法取得土地使用权的权利。另外对探矿权仅在第16条第四项赋予了临时用地的权利。这一条款虽然看似从行政法规中保障了采矿权人土地使用权的权利，抛开探矿权2年的临时用地期限是否足以完成探矿工作不提，同一条中均规定了 “法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，依照有关法律、法规的规定办理”，也即必须履行法律规定的相关程序。因此，相关矿业权人的用地保障仍然十分模糊。
二、矿业权与土地使用权冲突的实践妥协
如上文所述，由于特殊的法制框架、管理机制以及法律法规的模糊性保守性规定产生的掣肘问题下，为了保证采矿业，当矿业权人无法与原土地使用权人达成一致且政府部门缺位情况下，实践中出现了五花八门的处理方式，导致了本文开头所述的矿业用地违法现象频现，包括未办理土地权利证明即强行开工建设生产、边生产边进行土地处理以及以租代征的情况。
前两种处理方式是明显非法的。土地又分农村集体土地与国家所有土地之分，国有土地上已有土地使用权人的，依法应当由人民政府对原有土地使用权进行回收并对原使用权人进行补偿后，再以出让方式出让给矿业权人。农村集体用地除了补偿征收问题，还涉及征收集体用地转变土地性质等程序再出让给矿业权人，土地承包经营人与矿业权人补偿问题等，当矿业权人不进行土地性质转化就开始强行使用或直接与现有土地使用权人、土地承包经营权人进行协商显然违反了现行《土地管理法》相关规定。
第三种“以租代征”的原因除了土地使用权重叠、土地征收程序冗长、补偿协议难度以外，对于矿业权人而言，采取先征收再出让方式，矿业权人需要支付土地补偿费、耕地开垦费、土地出让金及耕地复垦费等费用，这些对于已经支付矿业权出让金的矿业权人是十分沉重的金额负担。而“以租代征”可以实现矿业权人和集体组织或者集体土地使用权人双赢的局面。如果不经过征收，直接以“以租代征”的形式，矿业权人可以减少很多开支，矿业权人完全愿意出更多的补偿费己达到减少审批流程和费用的目的。对于村集体而言，“以租代征”并没有改变集体土地的性质，不管是探矿权人的临时用地还是采矿权人的用地，都没有改变集体土地的性质，依然是集体所有的土地，如果采用先征收，再出让的方式，一旦经过国家征收，土地的所有权便成为了国家，矿业权人使用完土地后，该土地不会恢复集体土地的性质，这便意味着集体组织成员将失土地。
三、《矿产资源法（修订草案）》及7号文的制度改革及创新
《矿产资源法（修订草案）》第三十条原文如下：
“国家建立矿业用地、矿业用海制度。
有关人民政府自然资源主管部门应当依法保障矿业权人通过出让、出租、作价出资（入股）等方式使用勘查、开采矿产资源所需土地（含林地、草地）、海域。
开采重要矿产资源，确需征收农民集体土地、收回国有土地使用权或者海域使用权以及将农用地转为建设用地的，有关人民政府应当依法办理相关手续。
勘查、开采矿产资源应当节约集约使用土地、海域。”
本条首次以法律形式明确了国家矿业用地用海制度，并将以上制度的“依法保障”赋予“有关人民政府自然资源主管部门”。除此之外，本次修订草案还进一步明确了矿业权人可以取得土地使用权的渠道，包含出让、出租、作价出资（入股）等方式，并且将土地含义进一步扩张至含林地与草地。另外，以上规定将“重要资源”开采所需建设用地的保障明确为人民政府应当履行的法定职责。但是法律起草单位使用“依法保障”表述，表明是否将矿业用地权利优先级真正置于矿需土地上重叠土地使用权之上的态度仍然比较暧昧。另外，对于开采重要矿产资源的矿业用地的法定职责，“确需”表述造成了一定的模糊性，无法确定“确需”的标准可能造成另一种程序性冗杂。
当然本次修改草案以及矿产管理体制改革对我国对矿业权管理以及现行弊病革除的释放了积极的信号。“依法保障”“应当办理”等偏向矿业权人的表述使得在适格主体取得矿业权后所面临的土地使用的现实程序性负担由矿业权人方转移到行政管理方。
7号文的公布中明确了明确积极推进“净矿出让”，开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让。
“净矿”出让属于今后矿产资源管理改革的目标和方向之一，目前关于“净矿”的内涵和外延，国家层面尚未有明确的规定，有待进一步明确。一般而言，“净矿”类似于房地产领域的“净地”，即矿业权出让前妥善解决好矿业权与土地使用权、林地使用权、道路使用权等其他权利之间的关系，让竞得人不再受土地、林地、地面附着物及固定资产等权益制约，同时矿区范围不在自然保护区、生态红线等范围内，竞得人按规定能够及时办理矿权证，并能顺利开展勘查开采工作的矿业权。过去的采矿权出让制度使得许多投资者顾虑重重，不敢轻易参与竞买，致使矿产资源价值被低估。
结合7号文所推进的出让改革，笔者认为，即将通过的《矿产资源法》无论是否进行修改，其解绑土地使用权掣肘，释放矿业权真正价值的导向以及建设服务型政府，促进矿业繁荣的服务型思维是值得肯定的。
五、结语及建议
通过上文的分析，笔者认为本次《矿产资源法》修订所展示出的革弊立新，解决问题的决心是明确的，但是可能由于部门立法等固有立法方面的问题，导致在起草征求意见稿时仍然受本部门固有思维以及政府利益的限制，进而产生保守型表述。因此笔者建议，将《矿产资源法（修订草案）》中第三十条第二第三款修改为：“有关人民政府自然资源主管部门应当依法优先保障矿业权人通过出让、出租、作价出资（入股）等方式使用勘查、开采矿产资源所需土地（含林地、草地）、海域。开采重要矿产资源所需用地，涉及征收农民集体土地、收回国有土地使用权或者海域使用权以及将农用地转为建设用地的，有关人民政府应当依法办理相关手续。”另外，为了降低相应成本，将“净矿出让”制度中土地出让所需缴纳土地出让金等高额费用合并入矿业权出让相关价款或收益金并减低收取比例，以解决“以租代征”所产生的其他一系列问题，充分利用好土地出让制度。第三，废除饱受诟病的35号文相应的矿业权出让收益金制度，统筹《矿产资源法（修订草案）》第二十四条规定的出“让金—占用费—资源税”等收取结构项目，为矿山企业真正减负。进一步我国矿业权市场化管理行稳致远，保障我国矿业资源健康有序发展。
谨以此文，抛砖引玉。
