根据十三届全国人大常委会立法规划要求，自然资源部起草了《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿），近日公开征求社会各界意见。公告下发后，我所积极组织开展研讨工作，并于1月3日举办“《矿产资源法（修订草案）》 （征求意见稿）”研讨会。本次研讨会上各资源、能源领域的专业律师就本次征求意见稿的相关内容进行了深入研讨、交流，并积极为《矿产资源法》的修订建言献策。

首先，矿业投资与并购部马斐律师就本次《矿产资源法》修改的背景及主要修改内容向参会人员进行了介绍。从1986年《矿产资源法》颁布实施以来，矿产资源勘查开采活动逐步纳入法治化轨道，促进了矿业快速发展，为国家经济建设提供了有力的资源保障。但随着社会主义市场经济体制的不断完善和生态文明建设的深入推进，矿产资源管理面临新的形势，作为矿产资源领域的基本法亟待修改。本次修订草案涵盖总则，矿产资源的保护、勘探和开采，矿业权，矿区生态修复，监督管理，法律责任，附则等共7章53条内容，新增了矿产资源保护、矿业权、矿区生态修复、监督管理等内容，是对现行《矿产资源法》进行的一次******、重大的修改。

之后，我所合伙人、矿业投资与并购部部长吴强律师就本次《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）显现的立法目的、重要修改内容进行了详细介绍，特别强调本次修订草案体现了几个特点，一是明确了国家作为自然资源所有权人，与矿业权人之间的权利义务边界问题；二是明确了矿业权兼并财产性用益物权以及行政许可属性下，矿业权与行政许可分开管理的问题。

在研讨环节，本所合伙人李劲、逯尧、李开瑞律师分别从矿业行政管理、矿业权流转、生态环境保护角度，结合自身的经验，对本次《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）的内容提出了意见和建议：

一、矿产资源压覆中的行政法律关系与矿业权物权保护民事法律关系的协调问题

在本次征求意见稿第十四条中规定“压覆已设置矿业权范围内的矿产资源，对行使矿业权造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并给予合理补偿；协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府处理。建设单位或者矿业权人对处理决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”

目前因矿产资源压覆引发的诉讼，各级法院一般按照物权保护或者侵权案由进行立案审理，一般不会以不属于民事受案范围为由不予受理。我们认为矿业权作为用益物权，矿业权人享有排他性的权益，在未经其同意的情况下，对其占有、使用权利造成侵害的，矿业权人有权基于《物权法》《侵权责任法》的规定提起民事诉讼。

当然，在矿产资源压覆纠纷中，国家作为矿产资源所有权人的权益也应受到保护，即压覆矿产资源不仅影响矿业权人的权利行使，也影响矿产资源所有权人的权益，在这种情况下规定省、自治区、直辖市人民政府对压覆矿产资源补偿处理的行政程序，具有一定合理性，但另一方面将矿产资源压覆补偿纠纷设置了行政救济前置程序，一定程度上会对被侵权矿业权人的诉讼权利和实体权益造成限制，特别是在地方政府往往在利益保护上更倾向于压覆矿产资源的建设项目的现实背景下，如此制度设计更需审慎。

二、矿业权管理与勘查、开采行政许可的协调问题

本次征求意见稿，在制度设计上完全将矿业权作为物权对待，在其设立、变更、权利丧失上采取登记主义，如第三章第25条第2款规定“矿业权设立自记载于矿业权登记簿时发生效力。矿业权的变更、续期、转让、抵押、灭失，应当进行登记，自记载于矿业权登记簿时发生效力。”

根据该款规定，矿业权的灭失也应当进行登记，即自记载于矿业权登记簿时发生矿业权消灭的物权变动效力。而在实践中，特别是在山西存在矿业权人在矿业权到期后未办理续期登记，或因公共利益需要被自然资源部门注销采矿许可证的情形，此时矿业权人在未办理灭失登记情形下，其是否仍享有矿业权？其权利的范围边际又如何确定？物权消灭与采矿许可这一行政法律关系又如何协调？对权证分立之后的具体问题，《矿产资源法》征求意见稿并未涉及，还需要加以明确。

三、矿业权收回补偿标准这一焦点问题仍未解决

《矿产资源法》征求意见稿第三章第28条规定“因公共利益需要，出让矿业权的人民政府自然资源主管部门可以收回矿业权，并依法给予合理补偿。”

首先，矿业权人取得矿业权本质上是基于政府行政许可，该条规定与《行政许可法》第八条规定的信赖利益保护原则相呼应。但值得注意的是，出让部门“收回”矿业权，从表述上可以认为是基于出让合同，对矿业权这一物权的取回，而非对矿业权人行政许可的撤回。如何对两种不同行为在行使方式、救济途径上加以协调，还需进一步立法明确。

另外，对于因与自然保护区重叠等公共利益需要收回矿业权的，目前各省市关于“合理补偿”的规定各不相同，既有仅补偿直接损失的，也有补偿可得利益等间接损失的，司法实践中争议也比较大。但本次征求意见稿仍笼统的规定以“合理”二字，难以切实解决现实问题。

四、对矿业权流转的支持性规定不足

本次征求意见稿第三章第29条第1款规定“矿业权人可以依法转让、出租、抵押矿业权。”该款明确了矿业权人作为用益物权人可以进行矿业权流转的权利。但一方面，该条并未明确矿业权人转让、出租、抵押矿业权是否还需经过相关自然资源主管部门批准，另一方面，对于矿业权出租的内涵、具体条件，以及能否以矿业权出租未作出具体规定，矿业权出租、出资的实践障碍并未破除。

五、矿业企业股权转让与矿业权转让等明显与现行法律冲突

本次征求意见稿29条第二款规定“矿业权人以股权转让等形式变更矿业权实际控制人的，视为矿业权转让，应当办理登记手续。”这一规定，明显与《公司法》、《物权法》的规定相冲突，且实践中难以实施。我们理解矿业权登记管理部门，基于现实需要对矿业企业通过股权转让导致矿业企业控制人变更这一问题的关注，但矿业权作为矿山企业的法人财产权，并不属于矿山企业股东财产范围，对矿业权的管理，缺乏延伸至矿山企业股东的法律逻辑、法律依据；且客观来讲，实践中对于通过间接持股平台转让股权的行为，也难以实现有效监管。

对此我们认为本次矿产资源法修订，应充分考虑各方意见，删去这一明显与现行法律冲突，且争议极大的的规定。

六、矿业用地问题虽有涉及，但建议应更为明确

目前，普遍存在采矿权人取得采矿权后，由于无法取得矿业用地手续而导致无法实施开采活动的情形，在露天矿山中这一问题更为突出，这在一定程度上已经影响了矿业行业的发展。从另一角度，矿业权人取得了矿业权，却因用地问题不能实施勘查、开采行为，其占用、使用的权利受限，此时国家作为矿业权出让人，是否尽到保障矿业权******利不受限制的义务，我们认为值得讨论。

本条矿产资源法征求意见稿，规定矿业权人可以通过出让、出租、作价出资（入股）等方式使用勘查、开采矿产资源所需土地，同时还规定“有关人民政府应当依法办理相关手续”，我们认为这样的制度设计可以更好地保障采矿权人行使采矿权，但对于政府供地是否属于强制性义务还需明确。建议立法部门可以借鉴相关省市“净矿出让”经验，是否可以考虑在出让矿业权的同时，明确相应矿业土地应一并出让或以其他方式由矿业权人使用，以免除竞得矿业权人的后顾之忧。

可以看出，本次《矿产资源法》的修改，明确了矿业权的双重属性，既体现了对国家作为自然资源所有权人的保护，也强调了对矿业权人用益物权的保护，但是修订草案的很多规定过于简单，特别是矿业权流转方面，建议立法部门能够听取各方意见，借鉴实践经验，对本次草案就行修改或通过其他方式对有关内容进行明确，以激发市场活力，推动矿业行业长远发展，维护国家资源安全。