***近一则名为《华能陕北光伏项目施工，推平毛乌素沙漠千亩林草地》的报道刷爆朋友圈，华能陕西靖边电力有限公司（下称华能靖边公司）的100兆瓦光伏电站项目被指推平毛乌素沙漠千亩林草地，陕西华益塑夏新能源电力有限公司为该项目的施工单位，上述报道发布后第二天，中国华能集团有限公司便发布官方说明，对此事的后续处理发布了三项措施，主要内容是责令停工，进行调查；复查项目前期手续；如若违规，责令停工并恢复植被（官方说明见附件）。
归根到底，发展新能源的***终目标是为了保护环境与提升经济，如以牺牲环境为代价而发展新能源，则与初心背道而驰，一切只有合法合规才能保证长久发展，本文分别从以下几个方面分析在占地过程中签订征租地协议需防范的法律风险。
01临时占地
1.临时占地补偿协议的签订主体
《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费，目前我国法律未对对临时占地的补偿标准作出统一规定，各省市由于经济发展情况差异及集体所有面积不均等多种因素决定了其补偿标准也不一致，但无论补偿标准高低，一般都是由村民委员会代表被占地村民作为合同一方签订临时占地补偿协议，再将收到的补偿价款按照补偿标准向下分发。
补偿协议签订主体对于用地单位至关重要，一是涉及补偿款由谁管理、分发，另一方面直接会影响临时占地协议的效力，因此用地单位申请临时用地的，经县级以上人民政府土地行政主管部门批准后，一般应与当地村委会按照当地补偿标准签订临时占地补偿协议。
2.用地单位在临时用地中需履行的义务
《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建******性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。
双方签订临时占地协议后用地单位应严格按照协议约定期限使用土地，如期限届满后仍需使用土地应如何处理没有明确规定，实践中处理情况也不同，2019年8月2日，自然资源部对《自然资源部关于规范临时用地管理的通知（征求意见稿）》公开征求意见，该《通知》中明确规定，临时占地的不得超过两年，但对于建设周期较长的交通、水利、能源、管线等基础设施施工使用的临时用地，经批准可以重新办理一次，期限不超过两年，除以上情形外，均不得通过多次审批的方式延长临时用地期限，目前该《通知》在公开征求意见阶段，但也不难看出我国对临时用地的保护及监管力度加大，对于临时用地的规定更加规则化。此外，用地单位应严格按照协议约定的用途使用土地，由于是临时用地，因此不得在该地块建设******性建筑物，使用完毕后需在1年之内进行复垦，实践中存在期限届满仍然占地的情况，该行为涉嫌违法占地，将受到相关行政处罚，甚至涉及刑事犯罪；相应的，如在该土地上建设******性建筑物，则属于违法建筑物，应依法予以拆除。
因此，在签订临时占地协议时，用地单位除了需取得县级以上土地行政主管部门出具的批复外，在具体的建设过程中，应严格按照法律规定及协议约定时间、用途进行建设。
02租赁土地
1.租赁不同权属土地的限制
《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
通过上述规定可知，农民集体所有的土地不得出租用于非农建设，但《关于支持新产业新业态发展 促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）规定，光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得。因此，光伏项目建设中，一般情况下集体土地不得租赁，但集体所有的未利用地在不改变土地形态、用途的情况下，允许通过租赁的方式取得；国有土地对此没有限制，用地单位可以通过招拍挂或协议的方式予以租赁。
因此，除上述规定的情形，如光伏企业通过租赁的方式取得集体所有的其他土地的，则租赁协议无效，无效合同基础上取得的土地使用权当然也没有合法保障，相应土地上的建筑物亦没有合法权益，属于违章建筑。
2.租赁期限限制
租赁国有土地的，用地单位需与县级以上行政主管部门签订租赁协议，短期租赁的一般不得超过5年，长期租赁的，根据《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》第十六条规定，租赁期限不得超过20年；超出该期限的，同样不受法律保护。
03******征用土地
《土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第25条中规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
实践中存在县级以上人民政府、县级以上土地行政主管部门、乡政府等行政部门作为征收主体与村委会签订征地补偿协议的情形，无论是上述哪一级行政单位，均需在签订补偿协议前经过市、县人民政府的批准，由于该征地行为属于行政行为，因此与村委会签订征地补偿协议的主体均为行政单位，用地单位不具有签订征地协议的主体资格，如果直接由用地单位与村委会就土地征地补偿事宜签订合同，则存在因违反法律强制性规定而无效的风险。但光伏复合项目及光伏扶贫项目中光伏方阵与直埋电缆方式敷设的集电线路占用农用地的，可不办理建设用地审批手续。
因此，光伏企业应根据不同的用地类型选择不同的占地方式，无论是临时占地还是租赁土地或******占地均需按照《土地管理法》等法律规定的程序办理相关手续，我们要保证，既要金山银山又要绿水青山，绝不能以牺牲环境为代价换取经济的增长。
王晓婕律师
电力与能源建设投资部；法学学士；致力于天然气（煤层气）、光伏、风电等新能源与建设工程、公司法等民商事法律理论的研究和该领域诉讼与非诉讼业务的操作及实践。
