采气权与采煤权的法律规制

发布时间：2013/05/06 10:26:06 浏览次数：1277次

煤层气是优质清洁能源。我国埋深 2000 米以浅煤层气地质资源量约 36.81 万亿立方米，居******第三位。“十一五”期间，煤层气开发从零起步，施工煤层气井 5400 余口，形成产能 31 亿立方米。2010年，煤层气产量 15 亿立方米，商品量 12 亿立方米。新增煤层气探明地质储量 1980 亿立方米，是“十五”时期的 2.6 倍。2011年12月，国家发展和改革委员会、国家能源局编制的《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》提出，要深入贯彻落实科学发展观，坚持市场引导，强化政策扶持，加大科技攻关，统筹布局，合理开发，保障煤矿安全生产，增加清洁能源供应，保护生态环境。

一、目前煤层气开发利用存在的制度障碍

加快煤层气开发利用，目前面临的一个重大制度障碍是煤层气和煤炭资源的矿业权交叉和分置问题。它主要表现在两个方面：

（一）采气权与采煤权登记机关不统一

我国目前煤层气开发的登记归属于国土资源部；煤炭开发的登记除国家规划和对国民经济具有重要价值的矿区内、领海及中国管辖的其他海域内、外商投资开采领域内的归属中央政府外，其余均归属各省区，两种伴生资源实行分部门登记。

（二）采气权与采煤权开发主体不统一

我国传统的采矿权客体单一，采煤权的客体只能是煤炭，采气权的客体只能是煤层气。由于采气权与采煤权登记机关不统一，煤层气和煤炭资源的开采权往往分属于不同的开发主体。

二、煤层气开发利用的制度障碍在实践中的影响

采气权与采煤权的交叉和分置，严重破坏了煤层气与煤炭资源管理的统一性，并在实践中造成严重后果：

（一）开发脱节。煤层气和煤炭是同一储层的伴生矿产资源，气权与矿权分置，煤层气开发与煤炭规划矿区的资源开发和产业发展缺乏系统规划，加之开发时间和布局不协调，部门之间、企业之间不协调，导致煤层气抽采与煤炭开采不协调。

（二）浪费资源。我国能源发展战略是以煤炭为主体，煤层气是煤的伴生资源，气权与矿权分置既会造成煤层气资源的损失，又会造成煤炭资源的损失。

（三）危及安全。在气权与矿权分置体制下，天然气企业与煤矿企业极易发生利益上的冲突。在“利润******化”的驱动下，天然气企业既可以选择交通方便、布井便利、气源充足等低成本的地点布井，也可能不顾煤矿企业的采区规划和衔接时间以及安全要求进行煤层气开采，危及煤矿企业的正常发展和矿工生命安全。

（四）破坏环境。据测算，我国煤炭开采、加工、运输过程中每年释放煤矿瓦斯约150亿立方米。如果能把这些煤层气利用起来，将会大大减少温室气体的排放，保护环境。

（五）煤层气和煤炭资源的矿业权交叉和分置也造成产权界定和管理上的困难，阻碍了煤层气开发的市场化步伐。

不少地方煤矿企业在自己的煤炭规划矿区内开发煤层气，被认定为越界开采煤层气，并责令限期整改。更有甚者，一些煤矿企业在自己的煤炭规划矿区内必须花巨资购买开发煤层气的气权。这种现象在全国普遍存在，使煤矿瓦斯抽采利用受到严重制约，影响煤层气产业和煤炭工业的协调发展以及国民经济的可持续健康发展。另一方面，我国对煤层气开发实行一级管理，以行政权力对其进行配置，产权不能依法、自愿、有偿流转，难以发挥自然资源效能的******化。一些拥有采气权的公司依靠其低成本“圈地”成果，或垄断资源不开发，待价而沽卖矿权；或胁迫煤矿企业同意其“入干股”分红，坐收渔利。

三、采气权与采煤权的法律规制

煤层气开发利用在实践中科斯定理表明，不当的产权配置会影响经济效率。煤层气和煤炭资源的矿业权交叉和分置不仅导致资源配置上的非效率性，而且造成利益分配上的非公平性，十分不利于煤层气的开发利用。煤层气开发利用在一定程度上具有自然垄断的性质，政府应当依法对其进行规制。但是，这种规制应该是合理的规制，系统的规制，科学的规制。国务院出台的《关于加快煤层气抽采利用的若干意见》，明确指出“坚持采气采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题”，国家发展和改革委员会、国家能源局编制的《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》指导思想中提出“推进采煤采气一体化”，正是体现了这种思路。针对以上问题和情况，依法规制煤层气开发利用，应该在认识和实践上理清和落实以下几点：

（一）应对采煤权与采气权实行统一的登记制度。要修改《矿产资源开采登记管理办法》，明确规定在国家规划矿区内、领海及中国管辖的其他海域内、外商投资开采领域内的煤层气，与该领域相应的煤炭由国土资源部统一登记；其它地方的煤层气与煤炭由国土资源厅、局统一登记。在资源稀缺的情况下，政府的这种规制行为，既克服了采气权和采煤权登记重叠，又平衡了中央与地方的利益，调动了地方的积极性，有利于促进煤层气合理开发利用。

（二）应尽快制定采气采煤一体化的法律法规。我国《矿产资源法》第三十条规定：“在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划，综合开采，综合利用，防止浪费……”。煤层气和煤炭在物理空间上是同一储层的伴生矿产资源，煤层气是煤炭的内在组成部分，它是吸附于煤层上的，煤炭是煤层气的来源和储存库，煤层气和煤炭是不可分割的。在这种特定的情况下，采矿权的客体应该具有复合性，既包括煤炭，也包括煤层气。据此，国务院应依据《矿产资源法》尽快出台合理规制煤层气开发利用的有关行政法规，统一采煤权与采气权的开发主体，即实现“采气采煤一体化”。

（三）应重新明确煤层气开发利用的经济政策选择。国家经济政策选择是政府规制经济的重要内容和必要前提。长期以来，我国将煤层气开发利用简单地看作资源综合利用、煤炭生产的副产品，或者煤矿瓦斯治理的需要。《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划》强调煤层气开发利用要以人为本、关爱生命、构建和谐社会，要求加快安全******煤矿建设，不断提高煤矿安全生产水平，煤矿瓦斯防治任务更加艰巨。但是，只有以行政法规的形式确立煤层气开发利用是一个新兴产业的战略定位和明确煤层气开发利用是必须努力打造的新型能源产业的经济政策，才能有效而合理地规制煤层气开发利用。

（四）应变革对煤层气开发利用的经济性规制。经济性规制是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，为了防止资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关依据法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以限制。煤层气开发利用具有自然垄断的行业特点，政府理应对其进行规制。但是，对煤层气开发实行一级管理，完全以行政权力对其进行配置的现状必须改变。应该适应市场经济的需要，引入和运用激励性规制。一是通过特许投标制，引入民营资本参与煤层气开发利用的特许权竞争，对现有煤层气垄断企业进行股份制改造，使其成为产权多元化的现代公司制企业；引入多家企业竞争开发煤层气的特许经营权，以使***有效率的企业能够中标，使中标企业为防止在经营期限中丧失特许权而不断地降低成本提高质量，同时也使中标企业的经营******限度地符合政府规制的意图。二是运用区域间比较竞争，将受规制的煤层气垄断企业划分为若干地区性企业，以独立于本地区垄断企业的其他地区与该企业生产技术相同、面临需求相似的垄断企业的生产成本为参照，规制本地区煤层气垄断企业的价格和服务水平，以刺激煤层气垄断企业加强管理，更新技术，提******率。三是实施社会契约制度，规制机构通过与煤层气开发商签订合同的方式，就与煤层气产品价格和成本有关的一系列指标做出约定，如果煤层气企业能实现比合同规定好的成绩就给予奖励，否则就给予处罚。

（五）应充分利用价格和税收规制煤层气开发利用。借鉴煤层气开发利用先进国家美国的经验，一是由国家立法机构举行充分讨论煤层气开发利用的听证会，促使政府制定鼓励人们开发利用煤层气的积极经济政策。二是制定《非常规能源开发利用法》及与其配套的行政法规和地方法规，并据此对煤层气开发利用提供无息贷款或低息贷款，对煤层气开发利用的增值税实行零税率，对煤层气进天然气管网实行保护性井口价格，对煤层气用户给以适当的价格补贴。以调节好中央与地方、煤矿企业与天然气企业之间的利益关系，调动地方的积极性，鼓励大型企业参与煤层气的勘探开发和利用，形成良性的循环机制。

（六）应强化对煤层气开发利用的社会性规制。国家环保总局要研究制订煤层气大气污染物排放的具体标准，并对超标准排放煤层气的企业依法实施处罚，限制企业直接向大气中排放煤层气。

作者简介

吴春香 中吕律师事务所律师，山西财经大学法学院教授，硕士生导师。研究领域：经济法、诉讼法；研究方向：企业法、经济公益诉讼等。