山西煤炭改革之路再回首

发布时间：2013/05/07 10:15:48 浏览次数：1407次

我省乃至全国历史上规模******的煤矿企业兼并重组活动经过各级政府、主体企业、被整合煤矿的共同努力已经尘埃落定，整合形成的矿山企业现己基本按照《山西省人民政府办公厅关于集中办理兼并重组整合煤矿证照变更手续和简化项目审批程序有关问题的通知》（晋政发[2009]100号）办理了相关手续，新公司的筹建正在紧锣密鼓的进行，整合后的新矿井基建、改扩建工程也在按照相关规程稳步推进，山西省的煤矿兼并重组活动俨然已经步入了后兼并重组时代。

勿容置疑，实施煤炭资源整合和煤矿兼并重组是我省提升煤炭产业发展水平，推动结构调整和转型发展、安全发展、和谐发展的重要举措，是我省贯彻落实科学发展观的必然要求和实现可持续发展的必由之路。但是，煤矿企业兼并重组从开始实施便饱受争议，质疑者认为地方政府是在强力制定地方性政策并在******的行政干预下推动了本属于民事法律关系的煤矿企业并购、重组的活动，该行为侵犯了私有产权，使得一些民营投资者的现实利益和预期收益受到了影响，甚至是损失巨大，其中***典型的是浙商，煤改之前，山西60%的中小煤矿一度都掌握在浙江人手中，投资总计超过450家，有媒体称，约4000多亿元民间资本因资源整合撤离山西煤炭行业，其中大部分是浙商资本。因此山西省的资源整合一度被外界形容为一场“国进民退”的风暴。***关键的是长远而言，民营资本貌似已无望再进入山西的煤炭资源市场。

文中笔者首先回顾一下山西的煤炭改革之路，然后对山西煤炭开采领域民营资本退出的原因进行较为深入的分析。

一、山西煤炭改革之路大体回顾

改革阶段一：临汾矿权改革试点，预期“有恒产者有恒心”。2004年，山西临汾市启动矿权改革，私人采矿者被允许按储量一次性买断矿权，获得产权的民营煤老板有权利“一直挖到没有”。但此次改革并未达到“有恒产者有恒心”的良好预期，煤矿安全投入依旧不足，安全形势仍然失控。

改革阶段二：国企整合试点，“国进民退”趋势初显。2005年，《山西省人民政府关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见（试行）》和《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》先后出台，又是临汾市率先力推以国有企业主导的行业整合，当时的整合补偿标准是20元/吨（剩余储量），但在煤炭市场行情高涨的背景下，资源整合受到各方利益集团特别是煤老板们的抵制而无声停滞。

改革阶段三：全省推进强制整合。2009年以来，在山西整体经济困局和安全隐患的背景下，山西省政府发布的《山西省煤炭产业调整和振兴规划》及《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》等政策强力推出。省政府指令授权山西省内七大国有煤矿集团主导重组中小煤矿（主要是民营），被重组企业只能选择出售或参股，并被事先“指定主体、指定 区域、指定方式、规定时间”。

因此，我们可以看出，民营资本涉足山西省煤炭开采产业经历了首先是政府鼓励进入，之后国有主导行业整合遭到抵制，再到政府行政强力推动国有企业主导整合清退民营资本的过程。

二、山西省政府下决心推动的资源整合的目的和理由

原山西省煤炭工业厅厅长王守祯在接受人民网访谈时如是说：“山西省煤炭企业兼并重组整合应该说是大势所趋、规律所在、民心所向。”山西是全国重要的煤炭生产工业基地，长期以来承担着保证国家的能源供应，保证矿工安全，保护资源和环境的多重重任。在长期为国家经济发展做出贡献的同时，由于历史的原因，形成了多、小、散、乱、低的格局。煤炭整个开采水平，30万吨以下的煤矿占到70%以上，其中15万吨以下的煤矿占到了60%，导致了资源浪费、环境恶化、矿难频发、滋生腐败等一系列的问题，至于资源回收率，中小煤矿平均只有15%，意味着开采一吨煤要浪费6吨的资源，每年要破坏20亿吨的资源。环境恶化做了一个测算，每年因为煤炭的开采，造成环境各项总的损失大约有300亿元。再有就是矿难频发，过去因为我们中小煤矿众多，所以每年10人以上的煤矿事故有13次，其中乡镇煤矿占到70%，乡镇煤矿的百万吨死亡率相当于国有重点大矿的17倍。再有就是因为开采秩序混乱，所以很容易滋生腐败，产生一些腐败行为，这些问题不仅有损党和政府的形象，有碍国家的能源安全，使山西省付出了高昂的成本和沉重的资源环境和生命的代价。山西煤炭工业落后的发展模式已经无路可走，难以为继，再也不能继续下去了。三是省委省政府痛定思痛，立足省情，顺应民意，适时做出了转型发展、安全发展、和谐发展的战略决策，首要之举就是推进煤矿企业兼并重组整合。

不难看出山西省政府进行煤炭资源整合的主要原因和目的：

1、整合可以优化产业结构和产业布局。山西煤炭“多、小、散、乱”的格局制约经济发展，并带来矿企恶性竞争、破坏环境和浪费严重等诸多问题。

2、资源整合可以推动煤炭资源向勘查开采技术先进、开发利用水平较高的优势企业集聚，优化产业结构，实现煤炭产业升级，形成国有、民营并存的办矿格局，明显优化产业布局。

3、整合可以改善矿山安全生产状况和保护生态环境。小煤矿是事故多发地。由于经营的不稳定性，其往往注重眼前利益，为了在***短时间内******化自己的投资回报率，一般不注重安全设备投资。2008年，全省乡镇煤矿事故死亡人数占全省煤矿死亡人数的61%，百万吨死亡率是国有重点煤矿的7.25倍。整合后的保留矿井将严格按照安全质量标准来建设，信息化、机械化水平大幅度提高。整合也迫使煤矿企业制定切实可行的矿山生态环境保护与废弃物综合治理方案，有利于改善和保护生态环境。

4、整合可以提高煤炭开发利用集约化和规模化程度，将进一步提高煤炭资源回收率、利用率、原煤洗选加工率、主要污染源治理达标率和煤层气抽采利用。再加上山西煤炭产业结构初级化和单一化，深加工、精加工较欠缺,产业链条短，产业发展过于依赖初级产品等问题将得到有效解决，也就切实增强了可持续发展的能力。

因此，笔者认为，上述原因是导致了山西省政府之所以要进行煤炭资源整合的目的所在，而其主观并非对“民营资本”有仇。2009年的整合仍然同意年产规模在300万吨以上，单井规模在120万吨以上的地方骨干煤炭企业作为主体企业（多数为民营）进行整合，为什么还会存在该类主体，政府正是考虑到，该类主体勘查开采技术先进、开发利用水平较高、生产安全性有保证等原因，而并非只看你是姓“公”还是姓“私”。只不过整合前民营资本大量充斥着全省的中小煤矿，我相信，如果整合前全省中小煤矿即便都在国有企业中，政府也会毫不犹疑的发动本次整合。

那么有人会说，就算没仇.目前阶段，山西省经过资源整合后形成的格局为总体1053座煤矿，这1053座煤矿中多数为以“5+3”主体全资或控股。另外，根据山西省政府74次常务会议确定的八条规定“一是不再增加矿井数量；二是不再增加办矿主体数量；三是不得减少关闭矿井数量；四是对已批准由各企业主体整合兼并的矿井，原则上不得调整；五是省属企业（包括煤炭企业）不得擅自出让股权；六是煤炭企业不得擅自出让资源；七是各企业主体对本企业的矿井不得转包、租赁给其它企业生产经营；八是过渡期生产的矿井到期后，原则上不再延期”来看，民营资本现在也没有机会再投资了。对此，笔者认为，我们应该从宏观上寻找政策性依据。2010年的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）******条“拓宽民间资本投资范围”第（二）项“鼓励民间资本参与能源资源勘探开发。继续支持民间资本以多种形式参与煤炭资源勘探、开采和煤矿经营，建设煤炭地下气化示范项目。支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发，以多种形式投资煤层气、页岩气、油页岩等非常规油气资源勘探开发项目，投资建设煤层气和煤矿瓦斯抽采利用项目”和2012年的《国家能源局关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》（国能规划〔2012〕179号）第二条“鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域”中的第（十）项“鼓励民间资本参与土地整治和矿产资源勘探开发。积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设，鼓励和引导民间资本投资矿山地质环境恢复治理，坚持矿业权市场******向民间资本开放。”

通过上述政策，我们可以明显的看到，中央的政策精神是鼓励民间资本投资煤炭开采行业的，虽然在山西省内，短时间内可能因为省内的政策壁垒而机会难寻，但是笔者认为，***起码民营资本投资煤炭开采业是符合中央政策精神的，是有政策依据的。另外，从长远角度而言，山西省政府应当顺应中央政策精神，只不过以后在山西省投资煤炭开采行业，可能入门门槛会更高，再没有“小煤窑”让你投资了，而是需要投资者满足山西省政府内省内煤炭开采行业制定的硬性指标，如勘查开采技术先进、开发利用水平较高、生产安全性有保证等。

另外，细读中央相关政策，可以解读出并非只是“精神”鼓励，其还就相关问题做了明确安排和部署，诸如要求政府应当营造公平和规范的市场环境，保障民间资本公平获得资源开发权利，鼓励符合条件的民营企业，依法合规成为大型煤炭矿区开发主体以及煤层气、页岩气、油页岩等非常规油气开发主体。另外，还要求政府应当不断改进能源项目核准（审批）管理，推动管理内容、标准和程序的规范化、公开化，为各类投资主体提供公平、******、及时、便捷的政策咨询服务，进一步提高服务水平。从资金支持的角度，政府还应当加大资金支持力度。支持能源发展的基本建设投资、专项建设资金、创业投资引导资金等财政资金，以及国际金融组织贷款和外国政府贷款等，要明确规则、统一标准，对包括民间投资在内的各类投资主体同等对待。还有关键的是，从企业融资环境来讲，政府应鼓励各类金融机构创新和灵活运用多种金融工具，加大对能源领域民间投资的融资支持，加强对民间投资的金融服务。不断完善民间投资融资担保制度，继续支持符合条件的民营能源企业通过股票、债券市场进行融资，通过促进股权投资基金和创业投资基金规范发展，保护民间投资者权益。

所以，笔者认为，山西省要顺应中央政策中所体现的相关措施，建立健全保证民营资本的投资权益，并使民营投资者能够******隔阂，重拾信心。因此，发展趋势是明朗的，民营资本投资山西煤炭开采行业不仅是有希望的，而且应当会迎来投资山西煤炭开采行业的又一个春天。各方共赢，何乐而不为呢！

【参考文献】

《山西煤炭资源整合的法律经济学分析》，作者胡乾坤，中国政法大学法学院，发表于《新西部》2010. 06。

作者简介

薛 涛 中吕律师事务所律师，合伙人，毕业于西北政法大学，法学学士；主要从事房地产、公司法律事务及合同相关法律服务。