导读：污水治理、垃圾发电、城市供热等项目作为城市基础设施建设的重要内容，近年来是特许经营的主要组成。电力与能源建设投资部服务了我省多个垃圾焚烧发电项目，发现如果此类项目早期与政府方的合作不规范，容易引发后期重大投资风险。
污水、垃圾、供热项目成为香饽饽
污水治理、垃圾发电、城市供热项目近年来的发展规律较为类似。即在十八大之前政府面对的环保压力和现在比较而言相对较轻，垃圾发电、污水治理和城市供热投资金额较大，且收益率较低。
为了解决投资问题政府与有意向的企业签订协议，确定投资事宜。随着十八大之后，由于政府的环保压力和此类项目技术的提升，导致项目的收益发生变化。另外，由于特许经营制度的******铺开，金融机构对此类项目也较为青睐，也促使更多的企业越来越热衷于参与此类项目的建设。
《合作协议》不是******符
不论政府是之前与投资主体签订的《合作协议》还是现阶段签订的，投资主体对于《合作协议》都是又爱又恨。一方面，此类协议将项目初步锁定，凭借协议企业可开展核准等手续的办理。另一方面此类协议并不能成为保障项目***终顺利投产的******符。
一是，企业与政府作为合同双方，权利和义务并不对等，一些合同条款并不能在像普通民事主体作出约定。双方的权利、义务，违约责任这些重要条款约定较为模糊；
二是，《合作协议》作为《特许经营协议》的预约合同，并不能产生本约合同的效果；
三是，《合作协议》并不是核准文件、征地手续办理的保护符，***终项目能否办理核准和用地手续，取决于项目本身内在条件；
四是，前面提到污水治理、垃圾发电、城市供热逐渐成为市场投资的热点，众多具有深厚背景和投资能力的省外企业，更容易重新拿到项目资源。
法院对于政府违反《合作协议》怎么看
1、《合作协议》是否属于行政协议
2020年1月1日实施的《******人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确了行政协议的定义和范围，即行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条******款第十一项规定的行政协议。
换言之，行政协议包括四个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。这是区分行政协议与民事合同之间的区别。
可以看出，企业与政府签订的《合作协议》是否属于行政协议关键在于是否为了“行政管理、公共服务”；协议内容本身是否有行政法的权利义务（例如行政许可、备案等）。这也是法院对于此类纠纷审理的核心问题。
2、政府“违约”可能产生的后果
（1）行政机关为作出行政行为的过程性行为不属于行政诉讼受案范围
《******人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》******条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。
******人民法院（2018）******法行申8174号《行政裁定书》益阳华龙垃圾焚烧发电有限公司、湖南省益阳市人民政府行政赔偿一案，******院认为，华龙公司获悉益阳市城市生活垃圾焚烧发电特许经营项目后，主动与益阳市政府相关部门联系招商引资活动。益阳市政府与华龙公司进行会晤、商谈，并召开会议，形成政府会议纪要，仅是对双方开展政府特许经营项目合作的意向性表达，并不存在益阳市政府对华龙公司做出任何具体承诺的事实根据，对华龙公司的权利义务不产生实际影响，属于不可诉的行政行为。
（2）政府允诺后投资人基于信赖利益而进行的投入应当予以保护
企业与政府就项目投资签订《合作协议》后，基于此办理了项目核准或备案、“项目选址意见书”“用地预审批复”“发电接入批复”“项目环境影响报告书批复”“建设用地的批复”等手续，是基于对政府行为不会变动的确认而作出的财产处分。政府有关部门在作出承诺的情况下，应当从维护政府公信力的角度，维护投资者的信赖利益。
（3）预约合同违约的法律后果
一般而言，投资者与政府签订的《合作协议》是为了将来签订《特许经营协议》，我们认为该类协议从内容本身看属于预约合同的范畴。
司法实践中一般认为，预约合同不具有强制履行性，预约合同的成立和生效，仅使当事人负有未来按预约合同规定的条件订立本约合同的义务，而不负履行将来要订立的本约合同的义务。如果预约的一方当事人不履行其订立本约的义务，则另一方有权要求其承担违约责任，但不能要求承担违反本约合同的责任，更不能要求其履行本约的义务。基于此，企业向政府主张预期利益赔偿请求便缺少了法律基础。
逯尧 律师
中吕律师事务所合伙人；电力与能源建设投资部部长；法学硕士。致力于为常规能源、新能源项目建设、运营、并购提供法律服务。
