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矿里矿外 | 《矿产资源法》修法之我见(一)——“压覆矿产资源纠纷的争议路径辨析”

来源 : 梁倩倩  |  作者 : 11  |  发布时间: 2020-03-26  | 181 次浏览

编者按

2019年12月17日至2020年1月15日,自然资源部就《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》向社会公开征求意见。作为国内***早开展矿产资源专业法律服务的机构,中吕所始终密切关注本次矿产资源法的修订。


期间,事务所矿产投资与并购部的律师就本次矿产资源法修订所涉的矿业权转让、出租、出资;矿产资源压覆;矿业用地以及煤层气与煤炭矿业权关系协调等问题进行了多次内部研讨,并与相关政府部门和服务企业进行了深入沟通,就每个研讨的问题形成了书面的建议稿。即日起,本公众号将陆续刊发中吕所对本次矿产资源法修订所形成的研究成果,本期推出“压覆矿产资源纠纷的争议解决路径辨析”,敬请大家关注。


征求意见稿第十四条对压覆矿产资源的纠纷处理作出了规定,“压覆已设置矿业权范围内的矿产资源,对行使矿业权造成直接影响的,建设单位应当与矿业权人协商,并给予合理补偿;协商不成的,由有关省、自治区、直辖市人民政府处理。建设单位或者矿业权人对处理决定不服的,可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”


将矿产资源压覆争议纳入行政程序解决是本次修改的一个新的制度设计,该制度设计将对矿产资源压覆纠纷争议解决带来新变化,矿业权人、项目建设单位等相关主体应当充分关注。



一、矿产资源压覆纠纷产生的原因

矿业权作为法定的用益物权,其赋予矿业权人在获准的矿区范围内开采矿产资源的排他性权利,而一旦矿业权登记范围内的矿产资源因项目建设而被压覆无法开采,矿业权人的部分权利即受到限制。

为此,根据《矿产资源法》以及相关法律、法规的规定,在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前,建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况,确需压覆矿产资源的,根据相关规定报国土资源部或省级国土资源主管部门批准,并由建设单位与矿业权人签订补偿协议报批准压覆的部门备案。

但实践中存在项目建设方未履行压覆审批程序或建设方与矿业权人就补偿金额无法达成一致而引发诉讼的情况。




二、当前矿产资源压覆纠纷的争议解决路径

当前在司法实践中,压覆矿产资源纠纷引发的诉讼绝大多数系通过民事而非行政诉讼来解决。对此,普遍观点认为一方面矿业权作为带有财产属性的用益物权,在受到侵害时,矿业权人有权依据《物权法》第三十二条:“物权受到侵害的,权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决”,第三十五条:“妨害物权或者可能妨害物权的,权利人可以请求排除妨害或者消除危险”,第三十七条:“侵害物权,造成权利人损害的,权利人可以请求损害赔偿,也可以请求承担其他民事责任”的法律规定,要求侵权人承担民事赔偿责任。

另一方面,《民事诉讼法》第一百二十四条规定不属于民事受案范围,“应当由其他机关处理的争议”的前提是,该争议“依照法律规定”应当由其他机关处理,但目前并无相关法律规定矿产资源压覆补偿纠纷应以行政处理作为前置程序或者直接属于其他机关处理的争议。

因此,法院在审理矿产资源压覆赔偿纠纷案件时,一般以“物权纠纷(财产损害赔偿纠纷)”或一般侵权案由立案,并不会以不属于民事受案范围为由驳回起诉。



三、本次《矿产资源法》修订草案对矿产资源压覆纠纷解决路径的新规定

《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(送审稿)第十四条规定“压覆已设置矿业权范围内的矿产资源,对行使矿业权造成直接影响的,建设单位应当与矿业权人协商,并给予合理补偿;协商不成的,由有关省、自治区、直辖市人民政府处理。建设单位或者矿业权人对处理决定不服的,可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”

该规定直接将原来通过民事审判程序处理的矿业权侵权纠纷,纳入行政处理程序解决,这意味着当项目建设单位与矿业权人就压覆补偿金额不能达成一致、无法签订补偿协议时,将只能由省级人民政府进行处理,同时对人民政府处理决定不服的,矿业权人、建设单位亦只能通过行政复议、行政诉讼解决,而不能向人民法院提起民事诉讼。



四、人民政府处理矿产资源压覆纠纷的合理性

征求意见稿第十四条规定在建设单位与矿业权人就压覆补偿金额协商不成时,由有关省、自治区、直辖市人民政府处理,人民政府“作出处理”的行为从法律性质上属于行政行为范畴,更准确讲是人民政府依照法律授权和法定程序,对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的特定民事、经济纠纷进行裁决的具体行政行为,即行政裁决。

根据土地管理法、森林法、草原法、矿产资源法等法律规定,行政裁决一般处理的民事争议范围包括土地、林地、草原、矿区等自然资源权属民事纠纷,以及与行政行为相关的补偿、赔偿纠纷。而矿产资源压覆纠纷产生的原因,与矿业权许可以及土地使用权出让相关,即与自然资源部门对资源的行政管理行为之间具有密切关联,此时由政府通过行政裁决方式进行处理,可以发挥由专业人员解决专业问题的优势,也有利于在化解矛盾的同时,分流法院民事争议案件。



五、完善矿产资源压覆纠纷多元解决路径的相关建议

当然,行政机关在处理民事纠纷时,其具有效率高、成本低、程序简便等优点,但现实中也存在一些担忧,比如矿产资源压覆纠纷本质上属于物权纠纷,在通过民事诉讼方式处理时,法院通过适用《物权法》《侵权责任法》等相关法律规定,能够对补偿标准、金额等进行审理。

但如纳入行政裁决范围,裁决机关是否会更多地依据行政管理的相关规定进行处理,另在某些建设项目属于地方重点工程或政府工程时,政府在裁决时的公立性又如何保证。

因此,关于直接将矿产资源压覆纠纷纳入行政程序处理的必要性,我们认为还可以进一步探讨。同时就本次送审稿的具体条文规定,我们建议:


(一)明确省级人民政府处理矿产资源压覆案件行为的法律性质

如前述,我们理解政府处理应为行政裁决性质。故建议在第十四条规定中,应直接将有关省、自治区、直辖市人民政府作出处理,改为作出“行政裁决”,以便于法律的准确理解和适用。


(二)明确行政裁决的程序启动,应以当事人申请为前提

一般理解,争议双方当事人在争议发生后,可以依据法律法规的规定,在法定的期限内向特定的行政机关申请裁决,没有当事人的申请行为,行政机关不能自行启动裁决程序。

具体到矿产资源压覆纠纷中,由于争议双方的特殊性,我们认为应赋予争议当事人选择权,即行政裁决程序的启动应以当事人申请为前提,争议当事人既可以选择行政程序,也可以选择直接向法院提起民事诉讼或仲裁。因此建议将第十四条的规定相应修改,以实现行政裁决与诉讼、仲裁的衔接,建立多元化的争议化解体系。

综上,将矿产资源压覆纠纷纳入行政处理程序,对于解决该类型纠纷专业性强,法院审理难度大的问题有一定帮助,但对于行政裁决设定的必要性、可行性并非完全没有争议,同时对于行政裁决与诉讼、仲裁的程序衔接也可以进一步完善制度设计,以实现行政处理的专业性、效率性与当事人救济权利保护的统一。



梁倩倩 律师

矿业投资与并购部。致力于矿业权、公司诉讼、企业并购重组、建设工程等领域的实务与研究。