山西省转型综改试验中遇到的法律问题及建议之五——山西省转型综改试验立法实现及相关建议

发布时间：2014/03/14 15:12:22 浏览次数：923次

摘 要：自2010年国务院正式批准设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”至今已经有3年。在这3年中山西省从领导干部到普通群众，团结一致共同奋斗，取得了显著的综改试验成果。但山西省转型综改试验中遇到的法律问题没有得到根本解决，仍然制约着山西综改试验进行更深层次的探索及取得进一步的综改试验成果。2013年我国在经济改革领域有两件大事：一是上海自由贸易区的设立；二是党的十八届三中全会的召开。这两大事件为解决山西综改试验中存在的法律问题提供了******的历史机遇和发展环境，使山西省综改试验立法的实现变得越来越具有可行性。笔者将试着探讨在新的改革环境和形式下，山西省综改试验立法的实现问题及相关建议，希望引起山西省有识之士的广泛探讨，特别是法律界人士讨论，为山西省综改试验立法的实现各自贡献自己的一份力量。

关键词：山西省 综改试验区 立法实现

一、党的十八届三中全会召开为山西综改试验立法的实现奠定了良好的环境基础

2013年11月9日至12日，中国*********第十八届中央委员会第三次全体会议在北京举行。会议的主要议程是研究******深化改革重大问题。2013年11月12日，大会审议通过了《中共中央关于******深化改革若干重大问题的决定》。中央决定成立******深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这次大会为山西综改试验立法的实现提供了******的政治环境和思想指导。

笔者认为与山西综改试验立法工作关系***紧密的是十八届三中全会公报提出的关于改革要加强顶层设计和摸着石头过河相结合的理论。摸着石头过河，是改革开放初期邓小平同志提出的，指在实践中走一步、看一步，一边探索、一边推进改革开放，既不裹足不前，又不盲目冒进，其实质就是从实际出发，坚信实践出真知、出思路、出创新、出举措。摸着石头过河一直是我国改革的指导思想。

党的十八届三中全会在摸着石头过河理论的基础上提出了加强顶层设计的理念。顶层设计有这样几个特点：******，它是自上而下“系统谋划”的过程。在摸着石头过河的基础上，以已有的经验为起点，在一定的理论、理念指导下，制定出政策、规划，从上到下、层层贯彻落实。第二，它是一个谋划全局、带动长远的过程。

习主席强调，要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性。这就要求我们把摸着石头过河和顶层设计两种方法结合起来使用。强调摸着石头过河，就是要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入；强调顶层设计，就是要加强宏观思考、高瞻远瞩、整体谋划，增强我们推进改革开放的自觉和自信。依靠摸着石头过河为顶层设计提供材料和经验，为改革开放提供源头活水和实践依据；依靠顶层设计为摸着石头过河提供政策引导和方案指导，为改革开放引领目标、凝聚共识、统筹谋划。把两种方法结合使用，就能既大胆探索、勇于实践，又高屋建瓴、综合配套、系统推进，避免******医头、脚痛医脚。

笔者一直强调的山西综改试验立法的重要性和对山西综改试验的意义，就是希望通过立法引领改革和规范改革，这就是改革的顶层设计***重要的内容。在党的十八届三中全会关于改革的指导思想的指引下，山西综改试验立法的实现将面临历史******的机遇期，我省一定要抓住这个历史机遇，努力工作争取取得突破。

二、上海自贸区的设立和其模式是山西实现综改试验立法的成功先例

中国（上海）自由贸易试验区，是中国政府设立在上海的区域性自由贸易园区，属中国自由贸易区范畴。该试验区于2013年8月22日经国务院正式批准设立，于9月29日上午10时正式挂牌开张。截至2013年11月底，上海自贸区内共办结新设企业1733家，其中外资企业58家，内资企业1675家。自贸区的金融改革已吸引48家持牌金融机构入驻，另有200多家无需金融牌照的金融信息服务机构、资产管理机构确认入驻。自贸区建设已经初见成效。

笔者认为中国（上海）自由贸易试验区与国家设立的其他试验区******的区别也是其***有意义的地方是有意识地运用法律手段来引领改革，发挥法律在引领改革、规范改革中的作用。

2013年8月30日，十二届全国人大常委会第四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（下称“授权决定”）。授权决定为国务院在上海自贸区暂时调整行政审批事项提供了依据，进一步扫除了法律障碍，体现了坚持依法行政的精神，显示出有关方面运用法治思维和法治方式解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。

从这次提请审议的程序来看，国务院向全国人大常委会提出相关议案，遵守了法律规定的要求和程序，体现了新的改革思维，并有意识地运用法律手段来引领改革。

比较山西综改试验区和中国（上海）自由贸易试验区，可以看出二者在试验区的设立思路和方案设计等方面的差距。

笔者认为这种差距首先表现在试验区设立思路上。一种是传统的改革思路；另一种是在传统改革思路的基础上，运用了顶层设计的思路，利用法律来引领改革。由于这种思路的不同，导致了两个改革试验区方案和改革试验区权限差异巨大，直接造成两个改革试验区在开展具体改革工作的起点、改革的难度、可涉及改革的领域及改革取得的实效等方面的差距。

笔者看到我省正在积极借鉴上海自贸区的先进经验，例如“负面清单”的应用。我省多个部门正在制定各自部门的“负面清单”，以此来进一步深化综改试验。笔者认为这对我省进一步深入综改试验有非常重要的意义，但这远远不够。我省要从改革思路上学习上海自贸区的思路和模式，通过法律的引领和规范来解决我省综改试验目前面临的困难。

三、山西综改试验立法实现之路

山西综改试验立法，首先要解决的是山西综改试验立法草案的起草问题。谁起草比较合适。笔者认为山西综改试验立法，作为一部*********别的法律，而且是改革立法的创新之举，根据我国法律规定的立法级别和立法权限，只有全国人大来制定这部法律才能满足这部法律应有的范围和深度。但在实践中若我省申请全国人大来起草这部法律，实现起来存在较大的困难，在此笔者建议采用全国人大授权山西省人大的方式来起草这部法律，或由全国人大授权国务院负责来起草这部法律。

其次山西综改试验立法具体内容方面，笔者认为山西综改试验立法是引领、规范、保障山西综改试验的基本法。鉴于这部法的性质及其是我国首部改革专项立法，因此需从两个方面考虑：一方面是现行法律和法律条款对山西综改试验的工作开展具有较大约束性，建议在这部立法中明确暂停使用；二是对山西综改试验工作的开展有重要促进作用的机制和体制应在这部法律中以法的形式确立起来。关于这部法律的具体内容，笔者建议成立专门的课题小组进行研究。

***后是审批程序，由于这部法的性质和内容决定了这部法只能由全国人大或常委会来批准，故其提请程序应根据制定主体的不同而相应不同。笔者此处建议不论制定机关是谁，一定要由国务院内审通过后再由国务院向全国人大或常委会提起。这样一来既可以获得国务院对山西综改立法的支持，又可以在具体执行上得到中央各部门的积极配合。

特别说明山西综改试验立法如果想取得实效，必须要取得中央对此项工作的支持。为此建议我省积极和中央沟通，努力取得中央对我省开展此项工作的支持，特别是要争取中央综合改革领导小组的支持。

我省推进山西综改试验立法的工作，符合中央希望地方有首创精神的要求。如习主席所说：“我们无论是摸着石头过河、还是顶层设计，都要一切从实际出发、实事求是，探索和把握规律，把改革开放推向前进。要尊重群众和基层的首创精神，鼓励大胆地试、大胆地闯，率先在局部实现突破，取得新经验。”

四、结语

党的十八届三中全会为我国进一步深化改革提供了总的指导思想和思路，下一阶段就需要全国人民上下一心、共同努力把各项工作落实到实处。山西综改试验立法工作也是这样，需要我们全省人民共同奋斗将其付诸于实践。目前我国大的改革环境为我省实现综改试验立法提供了良好的历史机遇。加之有上海自贸区的成功先例，只要我省上下团结一致，创新思维，扎实努力工作，就一定会取得圆满的成就。

作者简介

王 涛 中吕律师事务所律师，毕业于山西财经大学，环境与自然资源保护法硕士。