矿里矿外 |《矿产资源法》修法之我见（二）——煤层气开发、利用的立法保障

编者按

2020年3月，受全国律师协会环境、资源与能源专业委员会的委托，我所逯尧、吴强、李劲三位律师担任《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（送审稿）“煤层气与煤炭矿业权关系协调”专题组成员，结合实践中煤层气与煤炭矿业权之间的权利冲突以及山西省煤层气管理体制改革试点的制度创新，专题组成员与事务所李正尧、王晓婕律师共同就“煤层气试采制度”、“输出地利益保护”、“采煤采气一体化”等问题提出了相应的立法建议，具体如下：

一、关于增加煤层气等流体自然资源“试采”制度规定的建议

《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）对于流体资源“试采”并没有具体规定。“试采”制度在《矿产资源勘查区块登记管理办法》中曾有涉及，地方对于“试采”的规定并不一致。建议《矿产资源法》针对“试采”制度予以原则性规定。

（一）修改建议

因《矿产资源法（草案）》（征求意见稿）未针对“试采”制度进行规定，同时考虑到各省对于流体矿种的利用程度、管理要求不同，所以建议增加相关条款。

例如：在第三十二条【油气特别规定】第二款石油、天然气等矿产资源探矿权人发现可供开采的石油、天然气等矿产资源的，有权在报告国务院自然资源主管部门后即可进行开采”增加“石油、天然气等流体矿种的试采实行备案管理，管理权限由省、自治区、直辖市规定。”

（二）修改理由——“试采”的管理制度亟需明确

1、“试采”的制度价值

试采制度主要针对石油、天然气等流体矿种，以煤层气为例。煤层气试采是煤层气探矿权人在前期地质勘查工作基础上，进一步评价气田资源储量、选定开采工艺、判断开采经济性的重要阶段。试采结果将为编制气田开发方案、申请采矿权、进行产能建设等提供重要依据。从制度上明确“试采”的法律定位，对于支持探矿权人持续勘查，加快提交探明储量和转采步伐，提高回收气商品转化率，促进流体资源开发利用有重要作用。

2、“试采”的期限政出多门

当前，探矿权试采存在有效期限短、期限规定政出多门的情况例如：

（1）2019年12月31日自然资源部《推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》第六条规定，实行油气探采合一制度“根据油气不同于非油气矿产的勘查开采技术特点，针对多年存在的问题，油气矿业权实行探采合一制度。油气探矿权人发现可供开采的油气资源的，在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采。进行开采的油气矿产资源探矿权人应当在5年内签订采矿权出让合同，依法办理采矿权登记。”

从上述规定分析，油气探矿权人发现可供开采的油气资源，到办理采矿权登记的期限为5年，该期限我们认为可理解为“试采”的期限。

（2）《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，“探矿权人在勘查石油、天然气等流体矿产期间，需要试采的，应当向登记管理机关提交试采申请，经批准后可以试采1年；需要延长试采时间的，必须办理登记手续。”该规定说明试采在满1年后可延长，但***长期限并未明确。

（3）《关于完善煤层气试采审批管理工作的通知》规定，“试采许可期满后，未能达到提交探明储量要求的，探矿权人可根据实际需要向省国土资源厅提出延期申请；省国土资源厅审查后，可准予延期1年；但同一试采区域延期申请不得超过2次，即试采累计期限不得超过3年。”该规定说明，试采累计期限不得超过3年。

综上，试采制度的期限实践中政出多门，规定并不统一。

3、“试采”制度与探矿管理和采矿管理的衔接

当前，试采制度日常管理不衔接的问题比较突出，影响了地质勘查持续进行和资源的充分利用。例如，试采阶段较勘察阶段而言，对于资源的利用更近一步。“出让收益”“用地管理”仍沿用勘察阶段的管理。从有利于资源开发的角度而言，需要明确试采阶段探矿权人可以在用地上适当放宽，并可以在试采阶段开展环境影响、水环境、水土保持、安全生产、文物勘探等专项评价，同时允许企业对试采成果有权销售和利用。

二、关于增加煤炭矿业权与煤层气矿业权关系协调问题规定的建议

（一）修改建议

因《矿产资源法（草案）》（征求意见稿）未对煤炭矿业权与煤层气矿业权重叠时，不同矿业权人之间权利、义务的边际进行规定，建议增加相关条款。

例如：在第三十二条【油气特别规定】中增加一款:“因安全生产需要，煤矿以井下抽采方式对煤层气（瓦斯）进行治理和综合利用的，煤炭矿业权人不需要再单独取得煤层气采矿权。煤层气矿业权与煤炭矿业权矿区范围重叠，且矿业权分属不同主体时，鼓励煤层气矿业权人与煤炭矿业权人在达成一致后，协调共同开采煤层气，实现采煤采气一体化，在双方无法达成一致时，由省级人民政府通过行政裁决方式处理”。

（二）修改理由

煤层气作为煤炭资源的伴生气体矿种，其与煤炭密不可分，资源禀赋的特性决定了煤层气矿业权的范围往往与煤炭矿业权的范围重叠。同时由于以前煤层气矿业权出让的审批和管理体制，导致煤层气矿业权均集中在少数几个中央企业手中，与煤炭矿业权主体往往并不一致，即煤层气和煤炭矿业权矿区范围重叠现象普遍，而在山西这种现象尤为突出。

煤层气与煤炭矿业权矿区范围的重叠，以及煤层气矿业权人圈不采的客观实际，导致设立在先的煤炭矿业权在进行正常开采时，会引发一些法律问题。如为保证煤矿安全生产，煤矿企业必须对井下瓦斯进行治理，瓦斯即煤层气本身作为矿产资源，其采矿权已经由其他主体取得，此时煤炭矿业权人瓦斯治理以及后续的综合利用，是否侵害煤层气矿业权人的合法权利？煤层气矿业权和煤炭矿业权在发生冲突时，权利上是否有优劣？

由于矿业权区域重叠问题，目前已经引发了大量争议，自然资源部以及山西省虽然先后出台了一些关于协调煤炭矿业权、煤层气矿业权开发的政策、规定，但更多仍是将其作为民事争议鼓励双方当事人协商解决，政府及自然资源部门在其中一般发挥行政调解的作用，但从实施效果看，并不太理想，煤层气矿权人圈而不采、采煤采气一体化推进缓慢，煤炭矿业权人瓦斯治理与煤层气矿业权之间的关系问题，仍未得到解决。

为此，我们建议应通过矿产资源法修订，对煤炭矿业权和煤层气矿权关系协调问题，重点是瓦斯治理是否需要取得煤层气矿业权、煤矿安全生产是否优先于煤层气开发、煤层气矿业权人与煤炭矿业权******利冲突时的争议解决机制等问题进行规范。

三、关于增加允许地方探索对煤层气输出地权益保障机制规定的建议

（一）修改建议

因《矿产资源法（草案）》（征求意见稿）中未体现对煤层气输出地的权益保护，建议增加相关条款。

例如：在第三十二条【油气特别规定】中增加一款：各省、自治区、直辖市可以结合各地煤层气产业发展实际情况，探索对煤层气输出地权益保障机制。

（二）修改理由

1、对资源输出地权益保护的现实意义

矿产资源在勘查、生产阶段会不可避免的产生占压土地、污染地表环境、机械振动及噪声、扬尘，以及对地下水、煤层、岩层的污染，矿业权人虽负有矿山生态恢复治理的主体责任，但仍需要煤层气输出地投入大量人、财、物力到生态环境修复工作中，而目前矿产资源开采的环境治理和生态恢复资金筹措机制还无法满足实际需要，且矿产资源开采企业作为资源输出省份的纳税大户，税收的流失将导致矿产资源输出地权益遭受严重损失，亟需从制度上强化对于矿产资源输出地的权益保障。

2、各地探索资源输出地权益保障机制情况

四川省人民政府《关于矿产资源开发的意见》（川府发〔2017〕30号）第（十六）项规定：“除法律、法规有明确规定外，从事矿产资源开发的企业应当在资源开发地注册，依法缴纳有关税费。矿业权人将采矿权转让给注册地不在资源所在地区的企业的，受让人应当在矿产资源开发地注册。”甘肃省政府出台的《矿产资源市场化配置的意见》中要求：“取得探矿权、采矿权的企业必须在资源所在地注册成立公司，做出资源就地转化、为民富民承诺，保证地方财政税收。”

即在地方已经出台相关文件采用“税收落地”等方式对矿产资源输出地权益进行保障，其他矿产资源输出省份也在积极探索以矿产资源“税收落地”或输入地对输出地进行相应补偿的机制，但上述法规、规章中相关条款目前并无明确的上位法依据，需要在“法律”层面就地方探索资源输出地权益保障机制问题作出准允。

四、关于增加授权地方对煤层气矿业权准入要求进行规定的建议

（一）修改建议

建议《矿产资源法（草案）》（征求意见稿）中授权各地可以对煤层气矿业权准入要求进行具体规定。