2020年3月1日，《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称“《办法》”）正式实施，取代了2014年12月原国家财政部、民政部、国家工商行政管理总局制定的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号，以下简称“《暂行办法》”）。《办法》包括总则、购买主体和承接主体、购买内容和目录、购买活动的实施、合同及履行、监督管理和法律责任、附则，共计七章三十五条。本文将从八个方面对《办法》进行解读，带您了解政府购买服务中需要关注的内容。

《办法》出台背景

所谓政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。

推广政府购买服务是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于******深化改革若干重大问题的决定》确定的一项重要改革任务。2013年国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），意见明确要求要在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。

此后，为加快推进政府购买服务改革，原国家财政部、民政部、国家工商行政管理总局联合印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号），对政府购买服务的主体、对象、内容、程序、预算管理、绩效和监督管理作出了制度规范。

随着改革的不断推进，在政府购买服务工作中，某些地方和部门出现了购买内容泛化、对购买主体和承接主体把握出现偏差、绩效管理薄弱等问题。有鉴于此，国家财政部出台了《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号），以部门规章的形式硬化制度约束，进一步规范和加强政府购买服务管理。

购买主体

《暂行办法》中规定政府购买服务的主体是“各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位”，《办法》将购买主体变更为“各级国家机关”，进一步明确监察机关、审判机关、检察机关均可以作为政府服务的购买主体，“公益一类事业单位”、“使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织”，不得作为购买主体。

此外，与《暂行办法》相比，“党的机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关”使用财政性资金购买服务的，由“按照本办法执行”变更为“参照本办法执行”；同时，《办法》将购买主体扩展到了“政协机关、民主党派机关”，但也是“参照本办法执行”。

承接主体

与《暂行办法》相比，《办法》规定的政府购买服务承接主体“依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织）、公益二类和从事生产经营活动的事业单位”基本不变；但是，《办法》新增了“农村集体经济组织”、“基层群众性自治组织”、“具备条件的个人”三类承接主体。

其中，向个人购买服务是本次修法的重要创新，主要是考虑到，在城乡基层社区或某些特殊行业领域，可能存在组织型承接主体缺乏或优势不足的情形，政府可以向个人购买服务，同时专家学者也可以以个人身份提供政府咨询、专业评审等服务。

但由于在实践中，政府向个人购买服容易被异化为变相用工，从而混淆了政府购买服务、政府以劳务派遣方式用工和政府聘用编制外人员的不同政策规定，容易造成政府人事管理风险，也不利于保护劳动者的合法权益，因此新《办法》也强调“不得以政府购买服务名义变相用工”。

购买范围

关于政府购买服务的内容，《暂行办法》采用“正面清单”的方式列举了5大类60项具体内容；修订后的《办法》仅对此进行了原则性规定，明确“政府向社会公众提供的公共服务”和”政府履职所需辅助性服务”两种服务可以由政府购买服务。

同时，《办法》列出了政府购买服务的“负面清单”，明确了以下五项内容不得纳入政府购买服务范围：政府职责范围的服务事项；应当由政府直接履职的事项；政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；融资行为；购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项。

关于货物、工程、服务以及融资的政府购买，财政部在2017年发出的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）中明确提出：要严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

因此，新《办法》将货物、工程、工程和服务打包的项目、融资行为排除在政府购买服务的范围之外，实际上是将87号文的要求法定化、制度化。

指导性目录管理

与《暂行办法》一致，新《办法》同样明确了对政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理，在指导性目录的编制、调整过程中应当征求相关部门的意见，进行专家论证，同时还应当考虑经济社会的发展实际、政府职能转变以及基本公共服务均等化、标准化的要求。

需要注意的是，针对指导性目录的管理，新《办法》有两点新变化：******，原《暂行办法》中规定：“各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录”规定，新《办法》中则明确：“政府购买服务指导性目录在中央和省两级实行分级管理”，即只有经过当地省级财政部门授权，省级以下财政部门才能制定本级政府购买服务指导性目录。第二，新《办法》规定纳入政府购买服务指导性目录的服务事项“可以”实施政府购买服务，而不是原《暂行办法》的“应当”实施政府采购服务，即政府购买服务并非是强制性的，这也能够反映政府购买服务改革趋于理性化。

与政府采购的关系

政府购买服务不同于政府采购，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

作为财政支出管理的一项基本制度，政府采购也是处理政府和市场交易关系的制度体系，包括了采购需求确定、交易管理、采购程序、履约验收、信息公开、政策功能等一系列制度规范。政府购买服务作为创新政府公共服务提供方式、推动政府职能转变的一项重要改革举措，与政府采购在制度上是衔接的，如《政府采购法实施条例》中有规定：政府采购法所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

因此，若政府购买的服务在集中采购目录内或者达到限额标准则应当按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行。

绩效管理

绩效评价是指财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。《办法》强化了对政府购买服务项目绩效评价的管理，规定购买主体应当开展事前绩效评估，定期对所购服务实施情况开展绩效评价。

财政部门可以对部门政府购买服务开展绩效评价，或者对部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买项目开展重点绩效评价。同时，与《暂行办法》相比，《办法》将绩效评价结果的应用作为承接主体选择的“重要参考依据”上升为承接主体选择、预算安排和政策调整的“重要依据”。

合同管理

与《暂行办法》相比，新《办法》明确将《合同法》作为制定依据，同时明确提出政府购买合同的签订、履行、变更应当遵循《合同法》的相关规定。此外，新《办法》还对政府购买服务的“合同履行期限”进行了规定：通常情况下一般不超过1年，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，在预算保障的前提下，可以签订不超过3年的合同，一般认为，此处的3年是为了与我国中期财政规划3年周期相衔接。

王静律师

中吕律师事务所律师,郑州大学法律硕士。致力于政府法律服务、公司商事诉讼等行政、民商事专业事务研究和律师实务。