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行政观察 | 优化营商环境,应对行政相对人予以一定宽容

来源 : 政府法律事务部  |  作者 : 王静  |  发布时间: 2020-07-02  | 45 次浏览

党的十八大以来,党中央、国务院从全局出发,加快转变政府职能,大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革,着力优化营商环境,建设人民满意的服务型政府。2018年11月习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话提出6项让民营企业活力充分迸发的举措,以“不断为民营经济营造更好发展环境”。此后,党中央、国务院根据新形势、新发展、新要求,就优化营商环境做出的重大决策部署,从国家到各省市,各类法律法规政策不断出台,持续为市场主体注入活力。

确实,营商环境是市场主体赖以生存发展的基础,良好的营商环境则是充分激发市场活力,营造良好的市场公平竞争机制,提高国家竞争力的重要抓手。而“法治是******的营商环境”,良好的营商环境需要公正法治予以捍卫和保障。作为执法主体的行政机关,肩负着为各类市场主体提供法治保障的责任,在优化营商环境的背景之下,行政机关既要规范、公正、文明执法,准确适用法律,及时纠正违法不当行政行为;也要在严守执法监管底线红线的前提下,审慎使用关乎企业生死存亡的行政行为,合理使用自由裁量权,采用柔性执法方式,向市场释放温情和善意,激发市场主体的创新活力,防止简单过度执法而引发社会矛盾。

2020年4月8日,太原市生态环境局印发了《太原市生态环境局市场轻微违法违规经营行为依法不予行政处罚的目录清单》,明确对7种轻微环境违法行为不予行政处罚,以优化太原市营商环境,助推民营经济健康持续发展。

事实上除了太原市之外,全国多个省市也先后出台了相关规定,提倡行政机关包容执法、柔性执法,以更好地优化营商环境,依法保护市场经营主体创业创新热情及其合法权益,如:2020年4月26日,甘肃省司法厅、省市场监督管理局、省药品监督管理局联合下发了《关于印发<甘肃省市场监管轻微违法经营行为免予处罚清单(2020版)>的通知》,清单按照“包容审慎”和“适法统一”的原则要求,明确对67种市场轻微违法经营行为免予行政处罚,通知要求市场监管部门要综合考虑违法行为的性质、情节以及社会危害程度,运用行政指导等措施,采用约谈、建议、提醒、劝告等手段,对轻微违法行为及时改正,且属于首次违法,符合清单免罚条件的,可免予行政处罚。

2020年5月20日,山东省司法厅印发了《山东省轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚事项清单》,推行包容审慎监管,引导和促进企业自觉守法,改善营商环境,激发市场主体活力。清单涉及市场监管、公安、自然资源等25个行政执法领域,共计267项违法行为事项,其中116项轻微违法行为,在企业等当事人在限期内改正后不予行政处罚;151项当事人及时纠正、没有造成危害后果的轻微违法行为不予行政处罚。

此外,在大力优化营商环境的大背景下,不少行政诉讼案例的判决结果也体现了对行政执法保持克制性的价值导向,面对市场主体的违法行为应当多一份温度,少一丝冷漠,这非但不会降低,反而会提高行政机关的公信力。

【案例1】龙田影城不服历城区市场监管局行政处罚案件

2020)鲁行再27号

案情简介:2015年12月31日,济南市历城区市场监督管理局(原济南市工商行政管理局历城分局)在执法中发现,济南龙田影城有限公司(以下简称“龙田影城”)住所为济南市历城区彩石镇东彩石村金正淳和文化广场五楼,却在山东建筑大学三楼影音厅,擅自从事放映活动。此后,历城区市场监督管理局认为该行为违反了《电影管理条例》的相关规定,构成擅自设立放映单位,擅自从事放映活动的行为,故对龙田影城进行了行政处罚。龙田影城不服,向历城区人民政府申请行政复议,复议机关维持上述处罚决定;此后,龙田影城诉至历城区人民法院。

审理结果:一审法院经审查后认为历城区市场监管局认定事实的证据确实充分,适用法律正确,执法程序合法;复议决定符合法律规定,判决驳回龙田影城的诉讼请求。龙田影城不服,上诉至济南市中级人民法院。二审法院认为,“在住所地以外放映电影”不属于“设立新的电影放映单位”的擅自放映行为,历城区市 场监管局以上诉人“设立新的电影放映单位、未经许可擅自进行电影放映”为由,并依据《电影管理条例》对龙田影城进行行政处罚,扩大了该条例规定的处罚适用范围,系法律适用不当,应予纠正。据此,判决撤销原一审法院判决;撤销被诉行政处罚决定书和被诉行政复议决定书。

历城区市场监管局不服二审判决,向山东省高级人民法院申请再审。山东省高级人民法院认为,龙田影城的行为属于未经许可擅自从事电影放映活动的情形,历城区市场监管局对其作出承担处罚符合法律规定。二审法院仅从龙田影城的放映行为是否构成设立新的放映单位这一个方面进行论述,从而作出被诉行政处罚决定适用法律不当的认定有失偏颇。但是,行政机关实施行政处罚应当遵循过罚相当的原则。龙田影城的行为符合不予行政处罚的情形,历城区市场监管局在职权范围内,严格执法,作出被诉行政处罚的行为虽无不当之处,但有违行政处罚过罚相当的原则精神,也不符合当前大力优化营商环境的价值导向。面对违法行为,依法依规的刚性执法固然重要,但执法“温度”也必不可少,对一些轻微违法行为在量罚时需保持必要克制,这种执法担当非但不会降低或有损,反而会提高和增强行政机关的执法公定力和公信力。故二审法院判决撤销被诉行政处罚决定的结果恰当,理应得到支持。

【案例2】盖州市自然资源局申请执行顺德家具行政处罚案

2018)辽0881行审225号

案情简介:2012年,营口顺德家具有限公司在未经盖州市国土资源局批准的情况下擅自在盖州市东城街道办事处拦海造田非法占用土地10678平方米建房。针对该行为,盖州市国土资源局作出决定书,责令其退还非法占用的土地,没收在非法占用10678平方米土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,并处以每平方米20元罚款,共计213560元。决定书送达后营口顺德家具有限公司在法定期限内未起诉又未履行,故盖州市国土资源局向法院申请依法强制执行。

审理结果:法院经审查后认为,营口顺德家具有限公司占地建设的项目属于政府招商引资项目,并与营口市盖州北海新城管理委员会签有“协议书”。该项目用地符合土地利用总体规划,规划面积280多亩,已有210亩办完手续,剩余部分因土地指标问题尚未落实。法院认为,从保护和优化营商环境角度出发,应对政府招商引资项目慎重对待,不应盲目没收和罚款,应在执法中限时补办手续使之合法化。因此,对盖州市国土资源局的申请未予以支持。

随着法治社会的发展及法治体系的不断健全和完善,一些企业尤其是新兴领域的企业、偏远地区的企业、规模较小的企业,由于其合规意识不足,风险防范能力较差,初次违法往往为无心之失,如果不分实际情况,一概进行行政处罚,难免对企业未来经营发展带来负面影响,对营商环境的构建也极为不利,而审慎监管和包容执法,则给予企业纠错的机会,行政机关结合违法情节轻重程度、社会危害后果以及价值导向等因素进行判断,对于没有主观恶性,未造成严重后果的轻微违法行为不予行政处罚,无疑会提振市场主体的信心。

但是,包容执法并不代表着行政相对人可以在经营活动中任意违法,轻微违法也是违法,执法可以宽容,但是法律绝不容“任性”,在全社会大力优化营商环境的背景下,行政相对人应当珍惜机会、把握机遇,提高法律意识,依法依规开展经营活动。