行政许可逐级审批模式，在行政许可类行政行为中并非常态，但实践中也有个别行业主管部门在个别许可审批事项上自行设定了逐级审批的模式，例如:某一行政许可行为是 由省级行业主管部门作出，但行政机关自行规定申请人申请行政许可时，应首先向县级行业主管部门提交申请资料，由县级行业主管部门出具意见后，再报送至市级行业主管部门出具意见，***后报送省级行业主管部门，由省级行业主管部门审查后作出行政许可决定。

此种行政机关自行设定的行政许可逐级审批模式，在实践中往往容易出现因上下级行政机关沟通不畅而出现申请人提交资料后未能在上下级行政机关之间顺利审批流转，导致有权作出行政许可行为的机关未作出行政许可行为，或超期作出行政许可行为，由此给行政机关带来行政不作为的法律风险。同时，实践中也存在部分行政机关以未收到下级机关报送的申请材料为由，主张不存在行政不作为等情形，也需要从法律层面予以厘清。

因此，笔者结合长期服务自然资源主管部门等行政机关工作中积累的实务经验，并结合相关司法实务案例，对行政机关自行设定逐级审批行政许可模式中应当重点关注的行政许可办理期限起算时间点确定问题及其风险进行分析。

一、行政许可办理期限起算点确定的法律依据

关于通常情况下行政许可办理时间期限的问题，《行政许可法》 第四十二条第一款规定:“除可以当场作出行政许可决定的外。行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告如申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”

由此可知，行政机关作出行政许可决定的时问期限***长应当在其受理行政许可申请之日起三十日内，作出许可决定期限的起算点为“受理行政许可申请之日”。关于“受理行政许可申请之日”确定问题，在通常情况下，行政许可申请人依法直接向行政机关提出申请，行政机关审查后依法决定予以受理的，决定受理之日即为办理行政许可事项时间期限的起算点。

二、行政机关自行设定逐级审批行政许可模式下行政许可办理期限起算点的认识争议

《行政许可法》中对于行政许可办理期限及其起算点确定的规定，在面对普通模式即接受行政许可申请材料的机关与作出行政许可决定的机关为同一机关时，不会发生理解偏差的情况；但在面对行政机关自行设定行政许可逐级审批模式时，由于此种模式下接受行政许可申请材料的行政机关与***终作出行政许可决定的行政机关并非同一机关，则实践中容易出现申请人向下级行政机关递交材料后，具有行政许可决定权的行政机关何时受理、何时应当作出行政许可决定的问题和争议。例如：具有行政许可决定权的行政机关认为自己并未收到行政许可申请资料，谈不上作出行政许可行为或行政不作为的问题。

三、行政机关自行设定逐级审批行政许可模式下确定行政许可办理期限起算点实务争议

对于行政机关自行设定逐级审批行政许可模式下如何确定行政许可办理期限时间起算点的问题，我们以自然资源主管部门矿业权逐级审批实务案例展开分析。

（一）基本案情

A公司于2010年8月11日取得采矿许可资格，许可期限至2013年5月11日届满，2013年3月，A公司向某县国土资源局提交采矿权许可的延续申请。2013年4月19日，某县国土资源局出具《采矿权出让县级审查表》，建议不再给A公司办理有偿出让手续和采矿权延续登记，请市局审查上报。2013年5月17日，某省国土厅向某市国土局下发《批复》，针对某市国土局报请的《关于对A公司采矿许可证不予延续的请示》作出批复，批复应当对A公司延续登记申请予以受理。2013年6月7日,某市国土局给某县政府复函，将某省国土厅上述批复转发给某县政府，并请某县政府按照某省国土厅的批复意见认真研究、妥善处理。2013年9月11日，某县政府向某市国土局复函说明:一、某县国土局已经履行采矿许可证延续申请初步审查程序；二、某县政府及国土资源部门不具备采矿权许可证是否准子延续登记的审批权限；三、建议某市国土局提出具体意见。2016年9月29日，A公司向人民法院递交起诉状，以某省国士厅和某市国土局为被告，请求判令二被告履行办理采矿许可证延续登记的法定职责，为原告办理采矿权延续登记手续，并确认被告未履行办理采矿许可证延续登记的法定职责违法。

在该案例中，A公司申请采矿权延续向某县国土局提交申请资料，是因其所在省国土资源管理部门设置矿业权行政许可审批体制为三级审查制，对属于省级国土资源主管部门审批矿业权行政许可的，矿业权申请人应当先向属地县级国土资源主管部门提出申请，由县级国土资源主管部门进行初步审查并提出具体意见，然后层报至市级、省级国土资源主管部门，由省级国土资源主管部门作出***终的处理决定，市、县级国土资源主管部门受省级国土资源主管部门委托办理矿业权行政许可的初步审查工作，省级国土资源主管部门对下级机关作出的审查意见承担法律责任。

在此种审批体制下，A公司于2013年3月向某县国土局提交采矿权延续申请资料，但直至2016年其提起诉讼，某省国土厅仍未对其作出行政许可决定。某省国土厅在该案中主张“A公司仅向某县国土资源局提交了延续申请。某市国土局现仍未实际受理，不满足上报省国土厅受理并作出***终决定的条件；而且，因A公司所提供的申请材料并不满足省国土厅受理的条件，因此不存在省国土厅不履行法定职责的问题。”在本案中，某省国土厅客观上确实未直接收到A公司的采矿权延续申请资料。

（二）案件争议焦点问题

在本案中，A公司采矿权延续申请资料已向某县国土局提交，某省国土厅并未收到A公司申请资料，那目前某省国土厅是否已受理A公司的采矿权延续申请，即某省国土厅是否超过了法定行政许可期限，是否存在行政不作为情形?

（三）司法裁判解析

对于本案中涉及的矿业权逐级审批有关问题，原国土资源部《关于办理矿产资源行政复议案件有关意见的通知》（国土资发 [2009]180号）第三条规定:“地方政府或者地方国土资源行政主管部门规定应当或者可以向下级国土资源行政主管部门递交矿业权行政许可申请，矿业权申请人根据该规定向下级国土资源行政主管部门递交矿业权行政许可申请的，应当认定矿业权申请人向登记管理机关提出了行政许可申请，申请的起算时间为矿业权申请人向下级国土资源行政主管部门]递交行政许可申请的时间。”

由此可知，本案中，A公司向某县国土局提出采矿权延续申请的时间（2013年3月）即应当认定为A公司向某省国土厅提交申请的时间。某省国土厅应当自某县国土局收到A公司申请资料之日起按照法定期限作出行政许可决定。因此，某省国土厅直至2016年仍未作出行政许可决定，存在行政不作为的情况。人民法院经审理后也依此认为“被告省国土厅在接到原告A公司的采矿权许可延续登记申请并作出予以受理的决定后，应当依法履行相应的职责并作出实质性的审查决定。被告省国土厅至今未作出决定，违反法律规定。”

因此，对于行政机关自行设定的逐级审批行政许可模式中行政许可办理期限起算时间点确定的问题，司法实践中通常认为行政许可办理期限起算点应当为“下级行政机关收到申请人提交行政许可申请资料之日”。

因此，在行政机关自行设定的逐级审批行政许可模式中，需要行政机关充分认识了解行政许可办理期限起算点的问题并予以准确界定，避免因许可办理期限界定不清而引发具有行政许可决定权的行政机关未作出行政许可行为或超期作出行政许可行为而引发行政不作为的法律风险。