2015年修订后的《行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。这条规定将确认无效的判决方式上升到法律的高度，从立法上补充了行政诉讼的判决种类。2020年1月1日起正式施行的《******人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《行政协议司法解释》”）第十二条******款规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。这条规定更是明确了针对行政协议行政相对人可以提起确认无效之诉。那么在确认行政协议无效的案件中应当重点关注哪些问题，笔者通过近期所代理的一起要求确认征地补偿安置协议无效的案件，就此类案件中涉及的三个典型问题进行如下解读。

一、对无效行政协议的判断应当优先适用无效行政行为的认定

行政协议具有“行政行为”与“民事行为”的双重属性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议案件的审查，既适用行政法的相关规定，同时也适用民法的相关规定。正如《行政协议司法解释》第二十五条规定的：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定；以及第二十七条规定的：人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

同样，对于行政协议无效的判断也应当结合行政法及民事法律规范中关于合同无效的规定进行综合认定。《行政协议司法解释》第十二条第二款即规定：人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。但是需要注意的是，行政协议尽管带有一定的民法属性，但其本质上属于一类特殊类型的行政行为，因此对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。若脱离行政协议的行政行为属性，单纯援用民事法律合同无效事由条款否认行政行为的效力，既阻碍行政协议功能的发挥，又悖于协议订立之初的目的实现，也不利于协议相对人信赖利益的保护。

【参考案例】（2017）******法行申7679号

二、确认行政行为无效原则上不受起诉期限的限制

《行政协议司法解释》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”根据上述规定可知，起诉要求履行行政协议受到诉讼时效的规制；而变更、解除行政协议则应当适用起诉期限的规定。但是对于要求确认行政协议无效，甚至是确认行政行为无效是否受到时效的限制目前存在较大争议。对此，******人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》梳理了三种学说——“肯定说”、“否定说”和“中间说”。

“肯定说”认为应适用起诉期限。******，无效行政行为同样属于违法行政行为，不适用起诉期限无法律依据。第二，若不受起诉期限限制可能导致诉讼“泛滥”，给法院和行政机关带来严重干扰。第三，法律设定消灭时效制度的目的在于惩罚“躺在权利上睡觉之人”，不适用起诉期限就达不到该目的。

“否定说”认为不适用起诉期限。******，无论理论上还是域外司法实践，无效行政行为自始、当然、确定、******无效，不适用起诉期限。第二，无效行政行为系重大且明显违法，达到了匪夷所思的地步，不应受起诉期限限制。第三，不受起诉期限限制不会引发诉讼潮，因为无效行政行为的标准比一般行政行为的标准要高，败诉风险很高。

“中间说”认为，以新《行政诉讼法》实施时间为节点，2015年5月1日以后的行政行为才不受起诉期限限制。******，过去违法行政、不当行政较多，若无起诉期限限制，法院可能难以承受。第二，行政机关对无效行政行为需要一个提高认识和逐步规范的过程。第三，对于滥诉可设置程序驳回环节，对于明显不符合无效条件的可不经开庭迳行驳回起诉。

事实上，在2018年之前，大量的司法实践案例显示要求确认行政行为无效应当于起诉期限内提起，其理由在于虽然行政诉讼法并未明确规定确认行政行为无效是否适用起诉期限，但是根据一般的诉讼原理，请求确认行政行为无效仍须在适当期间内提起，如果时过境迁有重提旧事，难以维持法律秩序的安定，有滥用诉权之嫌疑。但也有司法观点认为，重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、******无效，不因时间的推移而具有合法效力，因此对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效之诉的不受起诉期限的限制。

2018年9月10日，《******人民法院对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》中明确：关于确认无效诉讼的起诉期限问题。对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。……无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种“确定力”。相对人请求法院确认行政行为无效，也须在起诉期限内向法院提出，这实际上是混淆了“重大且明显违法”的无效行为与一般违法行为。

由上述答复可知，******人民法院目前对于确认行政行为无效之诉采用“否定说”，即确认行政行为无效原则上不适用起诉期限；但是经过审理之后认为行政行为并未达到无效情形的，则应当受到起诉期限的限制。《******人民法院对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》将这一观点表述为：在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果出现***终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。

【参考案例】（2016）******法行申2233号、（2018）******法行申2496号

三、“未批先征”不会导致征收补偿协议无效

土地、房屋征收补偿协议系实践中***常见的一种行政协议，按照土地管理法律、法规的相关规定，依法取得征收批准是政府组织实施征收活动的法定前提条件，自然也是签订补偿协议的前提，但实践中存在大量的“未批先征”行为，即行政机关在征收申请未获得批准的情况下提前与被征收人签订补偿协议，并将相关补偿费用提前发放，部分行政相对人即以此为由起诉要求确认行政协议无效。但是大量的司法案例显示，此种情形并不会导致行政协议无效。

《行政协议司法解释》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前******的，人民法院可以确认行政协议有效。”《行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据上述规定可知，导致协议无效的事由系存在《行政诉讼法》第七十五条规定的“实施主体不具有行政主体资格”“没有依据”等情形或《合同法》及《民法总则》中规定的导致合同无效的相关情形。若征收补偿协议不存在上述无效情形，且协议签订之后征收获得批准，则不宜认定协议无效。此外，从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征收人合法的安置补偿权益角度出发，行政机关在征收行为实施前先与被征收人签订补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现了被征收人的知情权、参与权、监督权，是征收民主协商机制的重要体现，此种做法与现有征收程序规定虽不完全吻合，但从实际效果看，如能实现公共利益与被征收人合法权益的平衡保护，则不宜仅以此为由否定该协议的效力，若仅以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。

【参考案例】（2016）******法行申2199号、（2018）******法行申10868号