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行政观察 | 落实行政执法“三项制度”:规范行政执法的必由之路

来源 : 政府法律事务部  |  作者 : 李劲  |  发布时间: 2021-03-22  | 63 次浏览

行政执法是行政机关履行公共管理职能、使法律规定从条文落实到经济社会活动方方面面的重要途径;行政执法规范化也是衡量行政机关依法行政的重要标尺。多年来,如何不断规范行政执法行为、推动行政机关依法行政并充分保障行政相对人合法权益已成为一个老生长谈的话题。为进一步从源头上建章立制规范行政执法,解决行政执法不严格、不规范、不透明等问题,党中央、国务院从制度设计上对******推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度(以下称“三项制度”)作出了具体部署。2019 年,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于******推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018118 号),对三项制度的建立及执行作出了明确规定。

就三项制度对行政执法活动提出的具体要求,笔者结合多年为行政机关提供法律服务过程中的所见所感,就行政机关在行政执法过程中应重点关注的问题进行分析,以期对行政机关依法行政及行政相对人依法维权有所裨益。

一、“三项制度”对规范行政执法提出的重点要求

为了从源头上规范行政执法,国办发〔2018118号文从行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度方面分别对行政执法活动提出了明确要求。

(一)行政执法公示制度

为了充分保障行政相对人和社会公众对行政执法活动的知情权、参与权、表达权、监督权,制度要求行政执法机关在事前、事中、事后三个阶段予以公开。其中,事前公开包括公开执法依据、执法流程等;事中公开包括出示执法身份、出具执法文书、告知当事人执法事由依据及权利义务等;事后公开包括在做出执法决定后公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息。

(二)执法全过程记录制度

行政执法全过程记录是指行政执法机关要通过文字、音像等记录形式,对行政执法的启动、************、审核决定、送达执行等全部过程进行记录,并******系统归档保存,做到执法全过程留痕和可回溯管理,主要涉及文字记录、音像记录、记录归档等要求。其中,文字记录主要涉及执法用语规范和执法文书制作,做到文字记录合法规范、客观******、及时准确;音像记录主要涉及通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备,实时对行政执法过程进行记录,利用音像记录直观有力的特点,在完善行政执法证据支撑的同时,监督规范行政执法行为;同时,还应当完善记录归档工作,通过加强执法案卷管理,确保行政执法行为有据可查。

(三)重大执法决定法制审核制度

作为确保重大执法决定合法有效的关键环节,制度规定“行政执法机关作出重大执法决定前,要严格进行法制审核,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定。”

同时,制度明确要求各行政执法机关明确具体负责本单位重大执法决定法制审核的工作机构,确保法制审核工作有机构承担、有专人负责,同时还要充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用;在审核范围方面,制度规定“凡涉及重大公共利益,可能造成重大社会影响或引发社会风险,直接关系行政相对人或第三人重大权益,经过听证程序作出行政执法决定,以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的,都要进行法制审核”,并要求各级行政执法机关均应制定重大执法决定法制审核目录清单;在审核内容方面,主要包括执法主体、执法程序、事实认定、法律适用等内容。

二、行政执法实践中常见的法律问题

通过了解“三项制度”内容可知,行政机关对行政执法行为在事实认定、法律适用、执法程序等方面均需要重点关注从而,避免出现合法性风险。笔者在实际参与行政机关行政执法案卷评查、重大行政执法行为合法性论证、行政复议与行政诉讼案件中,经常遇到行政执法文书不规范、行政执法行为证据不充分、************不符合法定程序、法律适用不准确、行政执法程序缺失等问题,亟需通过“三项制度”予以完善。在此简要列举几例供大家参考。

(一)执法文书制作不规范

在参与行政机关执法案卷评查过程中,笔者往往能够发现行政执法文书制作不规范的问题。例如:《行政处罚告知书》在告知行政相对人陈述申辩、听证期限时,有的期限为自然日,有的则为工作日;在制作************笔录时,被调查人没有就笔录逐页签字捺指印进行确认。上述问题在行政相对人没有提出异议时往往不会引起关注,但一旦提出异议,则容易引发行政行为事实依据不充分、程序不合法等一系列问题,给行政机关带来法律风险。

(二)行政执法证据薄弱、种类单一

在行政机关进行行政执法工作中,通常需要搜集大量、******的证据证明行政相对人是否存在违法行为。但实践中,往往存在执法证据种类单一、证据薄弱的问题,例如:认定行政相对人(企业)违法情形的证据仅为企业相关人员的************笔录,缺少物证、视听资料等其他相关证据佐证;甚至在一起企业特种作业人员无证上岗行政处罚案件中,行政机关仅对企业负责人进行************,但未对无证上岗人员进行************。基于上述情况,存在行政相对人主张行政执法事实认定不清、证据不足的风险较大。

(三)************违反法定程序导致行政执法行为被司法判定事实认定不清而撤销

行政机关在行政执法************活动中是否严格遵守法定程序,将对其所取证据是否合法、能否作为行政执法依据产生重大影响。在笔者代理某企业经办的一起环保行政处罚案件中,就出现了被告某环保部门用于认定某企业违法排污的关键证据“检测报告”因调查取样时不符合法定程序而被人民法院认定行政处罚证据不足并予以撤销。在该案中,环保部门认定某企业超标排污的关键证据是其抽取水样进行化验后得出的检测报告,但我方认为其抽取水样的程序不符合相关 国家标准规定的程序,由此得出的检测结果也是不准确的。该案经过行政复议、行政诉讼,***终人民法院以此认定环保部门作出的行政处罚行为事实认定不清、证据不足并判决予以撤销。由此可知,行政机关在行政执法************时,必须严守法定程序,避免因************程序违法而影响到行政执法事实认定及行政行为合法性。

(四)行政执法法律适用不准确

行政执法在调查、取证并查明案件事实后,即进入适用法律做出处理的阶段。但在实践中,存在行政机关在行政执法过程中法律适用错误的问题,甚至出现“为了罚款而罚款”等情况。例如:法律规定为“逾期未整改的,处以罚款”“拒不改正的,吊销许可证”,但部分行政机关在行政相对人尚未出现“逾期未整改”“拒不改正”情形的情况下,直接进行罚款、吊销许可证,出现了明显的法律适用错误,直接影响到行政行为的合法性。

(五)行政执法程序缺失问题

程序正义与实体正义均是保障行政相对人合法权益的重要方面,也是衡量行政行为是否合法的重要因素。长期以来,行政机关在行政执法过程中重实体轻程序的现象屡见不鲜。例如:行政机关在对行政相对人作出“吊销许可证”这一重大行政处罚事项时,未依法告知行政相对人听证权利,甚至未作出行政处罚告知书和行政处罚决定书,而是以下发“通知”的形式作出了行政处罚。如果行政相对人对此不服而提起行政复议或行政诉讼,则此类严重违反法定程序的行政执法行为将面临被撤销的法律风险。

三、“三项制度”的推行可以有效减少行政执法合法性问题的发生,有助于进一步规范行政执法、保障行政相对人合法权益

通过上述行政执法问题我们可以发现,行政执法行为出现合法性问题均是行政执法机关在行政执法************、法律适用、执法程序等方面出现漏洞所致。行政执法前期存在的漏洞将成为行政执法行为的固有法律风险,很难在执法行为完成后再予以弥补。因此,“三项制度”尤其是法制审核制度的执行,将从执法源头对执法行为予以规范,降低行政执法前期出现漏洞的可能性,避免后期出现复议诉讼法律问题时难以补救。

因此,笔者建议行政执法机关制定规范的行政执法“三项制度”并在实际执法过程中严格执行,尤其是加强执法人员的法律培训,从内部增强和借助“外脑”两方面入手,加强法制审核力量配备,从源头上确保行政执法行为的合法性,在进一步推进行政执法规范化的同时,切实保障行政相对人的合法权益。