2021年1月22日，第十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“新《行政处罚法》”），现行《行政处罚法》在实施25年后首次完成大修。新《行政处罚法》将近年来行政执法改革取得的重要成果固化到法律中，同时对行政处罚理论和实践中长期存在争议的焦点问题作出了针对性回应。

纵观新《行政处罚法》，除了增加行政处罚种类、扩大地方性法规行政处罚设定权等重大变化外，一项引人注目的改革莫过于将行政处罚权“下沉”至基层。由于行政处罚往往涉及对公民人身自由、财产权利等权益的减损，因此，行政处罚权由谁行使是行政处罚立法的核心问题。行政执法实践中，有行政处罚权的机关通常为县级以上行政机关，并不包括乡镇人民政府及街道办事处，之所以这样规定是为了避免“权力滥用”。但是随着经济社会的发展及政府职能的转变，基层行政部门承担的行政管理事务日趋繁杂，这与执法人员不足、执法力量薄弱之间矛盾逐渐加深。为了解决这一矛盾，同时也为了保证行政执法的******性，中共中央国务院开始推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉。如中共中央办公厅、国务院于2016年联合印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，其中明确提出“整合现有的站、所、分局力量和资源，由经济发达镇统一管理并实行综合行政执法。”此举意味着，部分镇政府可以以其自身名义行使相关行政处罚权，实行综合执法。

在此背景下，新《行政处罚法》在第二十四条明确规定：“省、自治区、 直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”事实上，将行政处罚权下沉到乡镇政府和街道办事处，不仅是党和国家机构改革和行政执法体制改革的要求，同时也契合了基层行政处罚执法的客观要求，是改革基层行政处罚机制的有益立法实践。一方面，处罚权下移体现了行政执法权下移、为基层治理赋权的原则和精神，有利于解决实践中乡镇政府和街道办事处“事多而无权”的问题； 另一方面，考虑到我国区域发展不平衡的客观现实，由省、自治区、直辖市根据当地实际情况决定是否授权以及授权的具体条件和范围，为推进综合行政执法改革，推进行政执法力量下沉，将行政处罚权下放到乡镇政府和街道办事处提供了法律依据。尽管如此，“行政执法权下沉”仍然有两个问题需要予以关注。

“授权”还是“委托”？

县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇政府、街道办事处行使，这种处罚权的交由是基于行政职权的授予还是委托，要从授权和委托这两个概念说起。

行政职权的授予，即“授权”，是指已依法被设定给行政机关的行政职权，由于条件限制需要授予给行政机关以外的具有管理公共事务职能的组织行使。授权的法律效果是使被授权方成为独立的行政主体，它可以以自己的名义实施职权并对行为后果承担责任，在行政诉讼中成为独立的诉讼当事人，即被告。行政职权的委托，是指有行政职权的行政机关，依法将自己职权中的行为权能转让给有关组织。委托的法律效果是使被委托方获得一种行为权能，以委托方的名义实施处罚权并将行为效果归属于委托行政机关。由此也决定了在行政诉讼中，由委托方行政机关作为被告，被委托的具有管理公共事务职能的组织不作为被告。

可知，乡镇政府、街道办事处获得行政处罚权并非基于委托，而是一种行政授权。乡镇政府和街道办事处获得处罚权，并非经过作为委托方的县级人民政府部门的委托行为发生，而是由省、自治区、直辖市依法决定。被授权的乡镇政府、街道办事处具有完全行政处罚主体资格，能够以自己的名义作出行政处罚并独立承担相应的法律后果。

谁是授权主体？

省、自治区、直辖市根据当地实际情况可以决定将县级人民政府部门的行政处罚权授权乡镇政府、街道办事处行使，对此有两种理解：一是省级人民政府、省级人大常委会均可通过决定的形式进行授权；二是由省级人大常委会通过决定进行授权，因为省级机关通过决定对乡镇政府、街道办事处进行授权严格来说属于行政组织法的范畴，由省级立法机关通过决定对乡镇政府、街道办事处进行授权较为适宜。笔者认为，法律中没有明确规定是由省级人大常委会还是省级人民政府通过决定进行授权，那么就可以根据行政处罚权所涉及的领域以及行政处罚所涉及的种类等具体情况区别处理。同时，省、自治区、直辖市授权后，是否还需县级人民政府的决定或者同意，又该如何履行相应的审批程序，也是需要在实践中进一步探索。

新《行政处罚法》将行政处罚法权下放到乡镇政府、街道办事处，是根据基层整合审批服务执法力量改革要求，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉的举措，作为基层人民政府的乡镇政府、街道办事处要加强自身执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚，做到有效承接被授权的行政处罚权，避免因不能有效行使行政处罚权而被收回行政处罚权的风险。