2021年新修订的《行政处罚法》对于原《行政处罚法》的诸多方面进行了调整与完善，其中就包括行政处罚无效制度的修改，新修订的《行政处罚法》三十八条摒弃了之前模糊的表述，与现行《行政诉讼法》中关于确认行政行为无效判决的规定保持一致。下文谨对新修订《行政处罚法》中行政处罚无效制度的变化和法律适用问题进行简要阐述，以供与大家交流学习。

一、行政处罚无效的法律概念

行政处罚作为***典型的具体行政行为之一，行政处罚的无效亦属于无效行政行为的范畴。那么欲知行政处罚无效的概念，则应首先明确行政行为无效的的法律界定，随着我国行政立法工作的不断推进和完善，行政行为无效的概念也在不断发生变化。

事实上，在我国1990年颁布实施的《行政诉讼法》中并未出现行政行为无效的相关内容。直到2000年3月，******院发布的《******人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第五十七条第二款中才出现了“具体行政行为违法或者无效”的表述，而其判断标准更是与现今行政行为无效的判断标准大相径庭，第五十七条突破了当时《行政诉讼法》第五十四条关于判决方式的规定，在“被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”三种情形下，人民法院可以判决该具体行政行为违法或无效。可见当时对于行政行为违法和无效并无清晰明确的区分和法律界定。

而在2014年修订的《行政诉讼法》以及现行《行政诉讼法》中，对于确认违法和确认无效判决分别予以明确，《行政诉讼法》（2017年）第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”基于该规定，衍生出当下行政行为无效的法律概念，即已经成立，但由于存在重大、明显的违法情形，从而自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为，行政处罚的无效亦可以套用上述概念。

二、新旧《行政处罚法》对行政处罚无效规定的变化

在旧《行政处罚法》（2017年）第三条第二款中规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”而该规定也因与《行政诉讼法》中关于无效判决的规定及现行行政行为无效理论存在重大差异而备受争议。马怀德教授在《华东政法大学学报》2020年第4期中名为《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》的论述中针对上述问题指出“学界普遍认为这一规定与行政行为无效理论并不一致，对行政执法实践和司法实践也缺乏指导作用，甚至会引发无效行政行为与一般违法行政行为认定的混乱。”

在新修订的《行政处罚法》中，重新对行政处罚无效进行了界定，新《行政处罚法》（2021年）第三十八条规定“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”可以看出，相对于确认违法等其他法律认定，确认行政处罚无效是在法律层面对于行政处罚行为程度***重的否定评价。

在马怀德教授《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》中对该问题亦有论述“行政处罚的无效应当包括以下三种情况。******，行政处罚的实施主体不具有行政主体资格，如行政机关的内设机构在不具备主体资格的条件下实施的处罚应当认定为无效的行政处罚。第二，行政处罚没有法定依据，当行政机关实施的行政处罚没有任何法律法规等依据时，处罚本身也没有法律效力。第三，行政处罚未遵守法定程序构成重大明显违法。在行政行为违反法定程序被撤销重作不受限制的情况下，无效行政处罚事由的界定具有重要现实意义。”而该观点也***终被采纳，在新《行政处罚法》中得以体现。

三、新《行政处罚法》行政处罚无效的法律适用问题

1、“行政处罚没有依据”的理解和认定

首先，基于行政处罚须有违法事实的存在为前提，此处的“没有依据”相对于“没有事实依据”更宜理解为“没有法律依据”，根据新《行政处罚法》（2021年）第四十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。”也就是说，行政处罚的作出即建立在事实依据的基础上，没有事实依据无法作出行政处罚。而事实不清、证据不足的行政处罚在司法审查中一般会被撤销或部分撤销，而非认定无效。

其次，此处的“没有依据”应当是指作出的行政处罚完全没有任何法律依据（找不到任何法律依据），即行政处罚没有法律依据已经达到第三十八条第二款中表述的“重大且明显违法”的程度。在实践中，应严格区分“没有依据”和“适用法律错误”，后者更倾向于行政处罚本身存在法律依据，但作出的行政处罚中出现适用了其他错误条款或适用了已经废止或失效的法律法规规定等情形，在司法实践中一般被认定为违法可撤销的行政行为。而前者则完全无法可依，属于无效行政行为。

2、“实施机关不具有行政主体资格”的理解与认定

此处的“实施机关”指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对******利义务的行政行为，并能对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律、法规授权的组织。而“不具有行政主体资格”主要指作出行政处罚的主体不属于行政主体范畴，那么其作出的行政处罚的违法程度就已经达到了“重大且明显违法”的程度，应属无效的行政处罚。而关于超越法定职权作出的行政处罚，则应具体情况具体分析，如涉及罚款金额超出法定幅度和限额等较为轻微的超越法定职权违法行为，一般应予以撤销；如涉及欠缺相应行政处罚职权而做出行政处罚的情形，如：新《行政处罚法》（2021年）第十八条第二款规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”若环保部门作出行政拘留的行政处罚，即属于“重大且明显违法”，应认定无效。

3、“违反法定程序构成重大且明显违法”的理解与认定

《行政诉讼法》中，“违反法定程序”是人民法院判决撤销或部分撤销行政行为的法定情形之一。那么要达到《行政诉讼法》第七十五条中规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”的行政行为无效认定标准，“违反法定程序”就需要达到“重大且明显违法”的程度。因此，在实践中应当注意行政处罚程序严重违法与行政处罚程序轻微违法的区分，如行政执法中未携带工作证件，但未对执法人员调查核实情况、未对行政相对人权利义务产生实际影响的轻微违法行为，不宜认定为无效。