近期非煤矿山安全生产事故多发引起广泛关注。例如：2021年1月10日，山东五彩龙投资有限公司栖霞市笏山金矿发生重大爆炸事故，事故造成10人死亡，1人失踪，直接经济损失6847.33万元。事故发生后，有关部门依法组成事故调查组开展事故调查。2021年2月23日，《事故调查报告》向社会公布，在该事故发生原因中，认定非煤矿山企业五彩龙公司“建设项目外包管理极其混乱。对外来承包施工队伍安全生产条件和资质审查把关不严，日常管理不到位；对外包施工单位管理不力；以包代管，只包不管；对进场作业人员安全教育培训、特种作业人员资格审查流于形式。”同时对五彩龙公司法定代表人依法采取强制措施并建议追究刑事责任、依法给予行政处罚；对五彩龙公司分管副总经理依法采取强制措施并建议追究刑事责任；对五彩龙公司依法给予行政罚款近千万元并纳入安全生产领域失信联合惩戒“黑名单”。
通过上述事故原因认定不难看出，非煤矿山外包工程安全管理问题仍是威胁非煤矿山安全生产、遏制事故发生的重要因素；实践中非煤矿山外包工程管理中存在的不合法、不规范问题，仍是非煤矿山安全监管领域亟需重点关注的问题。事实上，对于非煤矿山外包工程安全管理，我国现行法律政策体系中已有明确规定，关键在于落实。本文拟结合非煤矿山外包工程安全管理相关法律政策规定，对非煤矿山外包工程管理以及发包单位义务责任进行梳理，希望对非煤矿山企业规范外包工程安全管理，防范生产安全事故有所裨益。
一、非煤矿山外包工程安全管理法律政策规范
从《安全生产法》的一般规定到《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》的专门规定，以及《国家矿山安全监察局关于开展非煤矿山安全生产专项检查的通知》等众多政策文件中明确的监管要求，均对非煤矿矿山外包工程安全管理作出了明确规定。
首先，新修订的《安全生产法》在其第四十九条中明确规定“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位应当加强对施工项目的安全管理，不得倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质，不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人，不得将工程分包给不具备相应资质条件的单位。”对于生产经营单位对外发包工程以及施工单位分包工程提出了明确的要求。
其次，2015年修正的《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》作为专门规制非煤矿山外包工程安全管理的部门规章，其中对于发包单位的安全生产职责、承包单位的安全生产职责以及相关法律责任等均作出了明确规定。
同时，在《国家矿山安全监察局关于开展非煤矿山安全生产专项检查的通知》等安全监管政策文件中，也均将非煤矿山采掘工程违法分包或转包，是否存在以包代管、包而不管等问题作为监管重点。
二、非煤矿山企业在外包工程中应重点关注的事项及法律责任
实践中，非煤矿山企业在基建期将施工工程发包给施工单位完成、在生产期将矿山外包生产的情况大量存在。非煤矿山企业作为发包单位，对外包工程依法承担主体责任，在实施外包工程时需要重点关注自身安全生产管理机构设置、安全生产许可证取得、对承包单位资质审核、安全生产管理协议签订、安全生产管理考核、应急救援、事故报告等事项。
（一）发包单位应依法安全管理机构设置并取得安全生产许可证
对于非煤矿山企业，《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第六条中明确规定其应当依法设置安全生产管理机构或配置专职安全生产管理人员，应当依法取得非煤矿山安全生产许可证，否则将面临《安全生产法》《安全生产许可证条例》等法律法规规定的法律责任。
（二）发包单位在外包工程中不得违章指挥、强令冒险作业
在实践中，部分非煤矿山企业为了加快建设、生产进度，提高经营收益，存在在外包工程中擅自压缩工期、违章指挥、强令承包单位及其从业人员冒险作业的情况。因此举将极大增加生产安全事故发生的可能性，因此《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》在第六条中对此行为作出了禁止性规定，并在第三十二条中规定了责令改正、罚款、赔偿损失的法律责任。同时，如因此发生重大伤亡事故或造成其他严重后果的，还可能会以强令违章冒险作业罪被依法追究刑事责任。
（三）发包单位对承包单位资质审核
在非煤矿山生产安全事故情况中，承包单位不具备相应资质、项目部不具备安全生产条件等情况也是引发事故的重要因素。对此，《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第七条中对于发包单位资质审查方面进行了明确规定，包括：发包单位应当审查承包单位的非煤矿山安全生产许可证和相应资质，不得将外包工程发包给不具备安全生产许可证和相应资质的承包单位。承包单位的项目部承担施工作业的，发包单位除审查承包单位的安全生产许可证和相应资质外，还应当审查项目部的安全生产管理机构、规章制度和操作规程、工程技术人员、主要设备设施、安全教育培训和负责人、安全生产管理人员、特种作业人员持证上岗等情况。如果承担施工作业的项目部不符合《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第二十一条规定的安全生产条件的，发包单位不得向该承包单位发包工程。因此，非煤矿山企业在发包工程时应对承包单位、项目部的相关资质条件进行严格审核，避免遗留隐患引发风险。
（四）发包单位应依法签订安全生产管理协议
关于发包单位与承包单位签订安全生产管理协议有关事宜，修订后的《安全生产法》第四十九条对此进行了规定；《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第八条中进一步明确规定了安全生产管理协议应当包括的安全投入保障、安全设施和施工条件、隐患排查与治理、安全教育与培训、事故应急救援、安全检查与考评、违约责任等内容。同时，对于未按规定签订安全生产管理协议的，《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第三十三条中也规定了罚款、责令停产停业整顿等行政责任。
（五）发包单位安全生产管理考核
因发包单位对外包工程安全管理承担主体责任，因此按照《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第十条、第十一条、第十四条等相关规定，发包单位应当就承包单位施工资质、安全生产管理机构、规章制度和操作规程、施工现场安全管理、地下矿山领导带班下井、地下矿山从业人员出入井统计、特种作业人员、民用爆炸物品、隐患排查与治理、职业病防护等进行管理并定期进行安全生产考核。同时，对于发包单位未对承包单位实施安全生产监督检查或考核、统一管理的，《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第三十四条中也分别规定了相应的行政责任。
（六）不得分项发包的情形
在非煤矿山外包工程中，也并非是由发包单位随意发包，相关法律规定中对于发包行为也规定了相应的限制情形。例如：《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第十二条中对于地下矿山分项发包即作出了限制，包括承包单位的数量限制，以及主通风、主提升、供排水、供配电、主供风系统及其设备设施的运行管理不得分项发包等。同时也规定了违反分项发包规定应承担的法律责任。
（七）发包单位应急救援与事故报告义务
在事故应急处置与事故报告方面，《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》在第十五条、第十六条中也分别对发包单位建立应急救援组织、编制事故应急预案、定期组织演练、外包工程事故报告等作出了规定，发包单位在工程外包后仍应遵守上述规定。
除上述主要内容外，现行法律政策规定中对于非煤矿山外包工程安全管理还进行了其他规定。由此可知，我国现行法律政策对于非煤矿山外包工程安全监管领域具有详细明确的规定，重点在于规定真正得以落实。
面对近期非煤矿山生产安全事故多发的严峻形势，需要包括非煤矿山企业在内的各方提高警惕，充分重视相关安全生产监管规定，依法规范自身经营管理行为，防范生产安全事故的发生以及由此引发的行政、民事、刑事法律风险。
