◎赵永琴【律师】

浅谈我省厂办大集体企业改革中职工安置的难点与对策

随着社会主义市场经济体制的完善和国有企业改革的不断深化，厂办大集体逐渐突显出诸多弊病，政府出台多项政策，希望通过厂办大集体改革，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，成为独立法人实体和市场主体。

随着社会主义市场经济体制的完善和国有企业改革的不断深化，厂办大集体逐渐突显出诸多弊病，政府出台多项政策，希望通过厂办大集体改革，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，成为独立法人实体和市场主体。厂办大集体企业改革的难点和核心是职工安置，职工能否得到妥善安置，职工合法权益能否得到切实维护，关系着改革的成败。本文就我省厂办大集体改革中职工安置面临的难点与对策浅析一二，以期抛砖引玉。

一、厂办大集体改革的历史背景厂

办 大 集 体 企 业 是 上 世 纪七八十年代在特定时期和条件下形成的特殊经济组织，对发展经济和安置回城知识青年、 职工子女就业、稳定社会秩序发挥了重要作用。但随着社会主义经济体制的建立和完善以及国有企业改革的不断深化，厂办大集体企业的竞争能力弱等体制机制性矛盾越来越突出，大量的厂办大集体企业停产、职工失业，已经成为制约国有企业深化改革和社会稳定的重要因素。

二、厂办大集体改革的政策依据

为进一步促进经济发展和维护社会稳定，国家相继出台了国有厂办大集体改革的一些配套政策文件，2002 年 11 月，原国家经贸委等八部委出台《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》从国家层面明确要求推进国有大中型企业主辅分离、辅业改制，从而拉开了集体企业改革的序幕。2005 年 11 月 6 日，《国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见》 （国函[2005]88号）率先在东北地区选择部分城市和中央企业进行厂办大集体试点改革。2011 年 4 月 18 日国务院办公厅《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》（国办发[2011]18 号），要求从 2011 年开始，在全国范围内开展厂办大集体改革，用 3 年至 5 年时间，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，成为独立法人实体和市场主体；职工得到妥善安置，职工合法权益得到切实维护。2014 年 12 月 8 日，山西省人民政府办公厅《关于开展厂办大集体改革工作的实施意见》（晋政办发 [2014]83 号）开启了山西的厂办大集体改革进程。

三、我省厂办大集体改革职工安置办法

根据晋政办发 [2014]83 号规定， 厂办大集体改制、 关闭或破产的，应依法依规分类妥善处理与在职集体职工的劳动关系。

（一）混岗职工的安置办法

厂办大集体在职集体职工在主办国企工作 10 年以上、已经与主办国企形成事实劳动关系的，由主办国企与其协商， 依法签订劳动合同，或按照厂办大集体在职集体职工的安置政策予以安置。

主办国企职工在厂办大集体工作或服务，已与厂办大集体签订劳动合同的，可按照厂办大集体在职集体职工安置政策予以安置；未与厂办大集体签订劳动合同的，由主办国企与其协商进行妥善安置。

（二）改革后清算关闭或依法破产的厂办大集体职工安置办法

由厂办大集体与在职职工采取解除劳动关系，按照《劳动合同法》及有关规定支付经济补偿金的方式进行安置。

在解除劳动关系的职工中存在欠缴职工养老保险情况的，根据《关于 < 社会保险法 > 实施前已参保企业职工补缴基本养老保险费有关问题的意见》( 晋人社厅发 [2015]51号）、《山西省人力资源和社会保障厅关于执行晋人社厅发 [2015]51号文件有关问题的补充通知》( 晋人社厅发 [2015]84 号）的规定补缴养老保险及滞纳金。改制前已退休及改制时符合退休条件的职工档案关系移交给社会保险经办机构，由社会保险经办机构负责为其发给社会统筹内各项养老保险待遇。医疗保险移交医疗保险经办机构管理。

（三）改制后继续存续经营的厂办大集体职工安置办法

鼓励改制的企业留用原企业职工，改制后的企业与原企业职工签订一年以上劳动合同并按规定参加各项社会保险的，按留用人数给予 6个月的岗位补贴，补贴标准按失业保险金标准执行，资金由失业保险基金列支。

符合距法定退休年龄不足 5 年（含 5 年）或工龄已满 30 年、再就业有困难的企业在职集体职工，实行企业内部退养（以下简称内退人员），不支付经济补偿金，由重组改制后的企业负责管理，并按规定给内退人员发放基本生活费，代缴基本养老保险费（包含个人负担部分）、基本医疗保险费（包含个人负担部分）和大额医疗费用补助等社会保险费。达到退休年龄时办理退休手续。

符合再就业有困难且距内退年龄不足 3 年（含 3 年）的在职职工，在解除劳动关系时，经企业与职工协商一致， 签订社会保险缴费协议，由企业为职工缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费，代替支付经济补偿金和生活补助费。基本养老保险费、基本医疗保险费缴费方式、缴费期限根据企业自身承受能力、职工距法定退休年龄的长短等实际由企业与职工协商确定。

（四）特殊工种、因工或因病非因工伤残职工安置办法

对部分符合特殊工种、因病非 因 工 致 残 提 前 退 休 条 件 的 人员，在个人申请基础上，由企业和个人分别按规定补足欠缴的基本养老保险费后办理退休手续，按规定享受基本养老保险待遇，不支付经济补偿金。

因工伤残、患职业病的职工和因工死亡职工供养亲属按照《工伤保险条例》和《山西省人民政府办公厅转发省国资委等部门关于国有企业改革配套文件的通知》（晋政办发 [2006]33 号）及有关规定处理。

对非因工伤病残的职工，按照原劳动部《企业职工患病或非因工负伤医疗期规定》 （劳部发[1994]479号）处理。根据市级以上劳动能力鉴定委员会鉴定的伤残等级，分别进行妥善安置。抚恤金和遗属困难补助按国家及我省有关规定执行。

四、厂办大集体职工安置的难点

（一）职工身份认定难

厂办大集体企业的劳动用工情况非常复杂，在岗、离岗、混岗多种情况并存。其中离岗人员占大多数，有外出自谋职业的、有与其他单位建立劳动关系的、有被企业开除、除名的等，职工分散在各地，相当一部分职工已失去联系。更有甚者因企业长期停业，疏于管理，存在部分职工档案丢失、损毁、招工材料不全的情况，厂办大集体改革中劳动关系认定涉及到员工切身利益，政策性强、敏感度高，处理不当易引起职工不满，引发矛盾纠纷。

（二）解除劳动关系后职工再就业难

按照晋政办发 [2014]83 号文的规定，符合“内退人员”（距法定退休年龄不足5年或工龄已满30年、再就业有困难）条件的职工可以选择不支付经济补偿金，由重组改制后的企业负责管理，并按规定领取基本生活费、企业代缴社会保险，在达到退休年龄时办理退休手续的安置方式。但厂办大集体改制后破产关闭的，因没有企业主体去自主管理该部分职工，只能采取解除劳动关系，支付经济补偿金的方式安置。但厂办大集体职工普遍存在年龄偏大、职业技能单一、文化水平低等情况，这部分人员重体力干不了，从事科技含量高的工作因文化水平低很难胜任，做生意又没有经济基础，还上有老下有小的，生活十分困难。解除劳动关系的方式容易引发职工不满情绪，造成社会不稳定隐患。

（三）养老保险滞纳金高，导致保险接续难

厂办大集体企业长期生产经营困难，社会保障方面积聚了诸多问题，大多数集体职工未能正常参保缴费。未参保、断保、漏保、大量欠费现象十分普遍，职工对此关注程度甚至超过了经济补偿金。对此，我省人社厅于 2015 年 7 月 15日、2015 年 11 月 12 日相继以晋人社厅发 [2015]51 号、晋人社厅发[2015]84 号文解决了养老保险的补缴问题，但晋人社厅发 [2015]51 号同时规定，从欠费之日起，按日加收万分之五的滞纳金，滞纳金不得减免。经过小店区人社局核算，企业和个人分别应交的滞纳金均高于养老保险费。

大部分厂办大集体企业处于亏损状态，正常缴纳养老保险已经让企业捉襟见肘，更何况还要支付高于养老保险金本身的滞纳金。而厂办大集体企业职工大多生活困难，滞纳金的缴纳对于他们来说无疑加重了他们的经济负担。

（四）改革成本高，经费筹措难

厂办大集体企业改革，无论是支付企业拖欠原在岗工人工资及退休职工工资、集资款等；还是支付解除劳动关系职工经济补偿金；补缴社会保险、支付内退人员生活费等均需要有经费支持。而企业可变现资产少，改革资金缺口数额大，大多数企业无力支付改革成本，有可能使改革陷入困境。

（五）信访稳定难

厂办大集体改革这项工作情况复杂，职工心理预期较高，经济补偿金缺口大， 企业自筹资金无来源，社会性集体企业攀比等， 各种问题、矛盾交织叠加，增大了改革难度，易引发一些不稳定因素。

五、厂办大集体改革职工安置的解决对策

（一）坚持实事求是，保证职工身份真实认定

对于离岗人员，可通过直接送达、邮寄送达、公告送达的方式通知职工 30 日内返回企业，逾期不返回的可视为劳动关系自行解除。

对于档案丢失、损毁、招工材料不全的职工，厂办大集体企业可参照东北地区厂办大集体企业改革的成功经验，如《哈尔滨市企业职工档案丢失损毁补办认定办法》( 哈尔滨市政府令 [2005]135 号 ) 为职工补办档案，该文件中从档案补办程序、受理部门、需补办认定的材料等方面作出了详细的规定。对于档案丢失或档案中缺少招工材料实在无法补办的，可参照先前哈尔滨市厂办大集体改革的做法，由职工个人到招工部门取证，依据招工部门出具的招工证明来认定职工身份。

（二）参照东北地区成功经验，充分保障职工利益

对于拟清算关闭或依法破产的厂办大集体企业年龄和工龄上符合“内退”条件的人员的管理，笔者认为从实践角度可以参照东北厂办大集体改革中的做法， 由主办国企、中介机构或者社保部门代为管理内退职工，负责发放基本生活费、代缴保险。或者设置留守机构，由留守专门机构负责处理和协调“内退”人员的管理问题，切实保障职工利益。

（三）完善核销政策、减免滞纳金，保证社会保险的接续

晋政办发 [2014]83 号规定，厂办大集体与职工解除劳动关系前，欠缴的各项社会保险费用，应足额补缴。个人欠缴部分由个人补齐，企业欠缴部分，经人力资源社会保障部门认定后，可制订补缴计划，分期补缴，但企业缴费划入职工个人账户部分和职工个人缴费部分应一次性补齐。关闭、破产的厂办大集体确实无法通过资产变现补缴的基本养老保险欠费，除企业缴费中应划入职工养老保险个人账户部分外， 可按有关规定报经批准后核销。但如何核销没有明确规定，在执行中可由改革领导小组协调社保部门制定具体办法，保证社会保险的有效接续。

（四）积极筹措资金，解决职工安置经费问题

根据晋政办发 [2014]83 号文件规定，厂办大集体净资产不足以支付解除在职集体职工劳动关系经济补偿金的，差额部分所需资金由主办国企、地方同级财政和中央财政共同负担。其中，对地方国企兴办的厂办大集体，除中央财政按规定承担的补助资金外，地方同级财政和主办国企按 5：5 负担；对中央下放我省的煤炭、有色、军工等企业兴办的厂办大集体，中央财政补助100%。财政补助资金可统筹用于安置厂办大集体职工。同时，该文件规定，对厂办大集体改革进度快、实施效果好的市和省属企业，中央财政按照“奖补结合”的原则，提高经济补偿金差额部分的补助比例，具体奖补比例按中央财政的有关规定执行。

厂办大集体在改革时，一方面可通过资产变现等方式积极筹措资金。另一方面企业按照实事求是的原则认真核实、依法认定拖欠职工债务，统筹考虑在职职工和退休人员等各个群体利益．制定债务清偿计划，将集体资产优先用于偿还职工债务。

（五）做好宣传、充分听取各方意见

在职工安置前，精心做好组织与宣传工作，与职工进行良好的沟通，使职工对于厂办大集体改革有合理预期，使企业和职工都能知晓政策。争取职工对厂办大集体改革工作的理解和支持，积极主动参与改革。

在制定职工安置方案时，要注意充分听取各方意见，对于改革过程中涉及到的重大事项，如职工安置方案、债务处理方案等，一定要提交职工代表大会审议通过。

改革工作启动后，重大政策、措施实施前一定要进行风险评估。提早******不稳定因素。改制方案的设计，应综合平衡不同群体的合理利益诉求，减少改革实施工作的阻力。

针对厂办大集体企业改制工作涉及面广，人员多且结构复杂，资金紧缺的实际，要充分发挥由省财政厅、经信委、国资委、人社厅等部门领导参加的厂办大集体改革领导小组优势，抓好各部门的衔接工作，建立协调会议制度，掌握改革工作进度和工作中出现的新问题、新情况，对出现的新情况、新问题随时进行研究解决。坚持以人为本，保护职工合法权益，构建和谐社会，积极推进我省厂办大集体改革，真正将我省厂办大集体改制顺利进行下去，更好更快地将厂办大集体企业改制工作落到实处。