连日以来，全国各地疫情防控形势严峻复杂，多地紧急启动方舱医院建设。所谓方舱医院实质是一种方便搭建的移动医院，它属于野战机动医疗系统的一种，由若干可移动的方舱组合而成，具有紧急收治、外科处置、临床检验等功能。在新冠肺炎感染人数激增的情况下，定点医院的容量十分有限，大量轻症患者无法收治，通过建设方舱医院，尽可能收治这些流动性较大的轻症病人，既能让他们得到医治，还能做到隔离，对控制疫情发展来说是一项很关键的举措。
凡是建设项目必然会占用土地，方舱医院也不例外，而我国历来有着严格的用地审批程序，“先批后占”是建设用地的基本原则，但遇到特殊情形急需使用土地时，依然遵循“先批后占”显然无法满足现实需求。因此，《土地管理法实施条例》即根据实际情况规定了先行用地制度。
一、先行用地的范围
所谓先行用地是指先用地再审批。关于先行用地，《土地管理法实施条例》第二十一条规定：“抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，用后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于******性建设用地的，建设单位应当在不晚于应急处置工作结束六个月内申请补办建设用地审批手续。”
作为先批后占的一种例外情形，先行用地有着严格的适用范围。按照《土地管理法实施条例》第二十一条的规定，抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。此外，对于需要控制工期或受季节影响急需动工建设的国家重点建设项目，如：如公路、铁路、桥梁、隧道、车站、水利水电工程、军事国防工程等，也可以申请先行用地。
◆抢险救灾、疫情防控的先行用地
所谓抢险救灾急需使用土地的，具体应当包括洪灾、旱灾、地震、地质灾害、火灾、环境污染、安全生产、建筑工程等事故的紧急治理、紧急防治工程、紧急抢险救援通道、紧急避险、紧急安置等需要使用土地的情形。所谓疫情防控急需使用土地的，具体包括建设疫情防控医院、搭建隔离场所等需要用地的情况。其中，“疫情防控”是2021年修订《土地管理法实施条例》新增加的先行用地情形，充分体现了立法的适时性。
◆控制工期的单体工程的先行用地
除了抢险救灾、疫情防控先行用地外，国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，已通过自然资源部用地预审、国家发展改革委批准（核准）项目立项、有关部门批准初步设计的，可以由省、自治区、直辖市自然资源主管部门向自然资源部申请先行用地。这种先行用地制度是为了“稳增长”需要而出台的一项改革用地支持政策。国家重点建设项目尤其是重大基础设施项目投资规模大，对带动区域经济社会发展、促进经济转型、改善民生等具有十分重要的作用，但大多属于线性工程，用地类别多、规模大，土地审批环节多、征地矛盾复杂、补充耕地难、用地报批工作进展较慢，在一定程度上影响了重点项目建设进程。这类项目从准备用地预审材料到获得预审批复，完成项目立项、初步设计，再到项目组卷报批、完成供地，大多需要一两年时间，才能获得批准开工建设。为了避免因纷繁复杂的用地审批手续而耽误施工进度，故采用先行用地的方式，如此便可加快国家重点建设项目的投资进度。
二、先行用地的程序
◆抢险救灾、疫情防控的先行用地补救程序
对于紧急情况下的先行用地基本不需要履行前置程序，但对于紧急情况******之后的补救程序，《土地管理法实施条例》第二十一条作出了明确规定：属于临时用地的，用后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于******性建设用地的，建设单位应当在不晚于应急处置工作结束六个月内申请补办建设用地审批手续。此外，2020年2月11日印发的《自然资源部办公厅关于做好疫情防控建设项目用地保障工作的通知》（自然资办函〔2020〕215号）中也强调：对于疫情防控急需使用的土地，可根据需要先行使用；对选址有特殊要求，确需占用******基本农田和生态保护红线的，视作重大项目允许占用。使用期满不需转为******性建设用地的，使用结束后恢复原状，交还原土地使用者，不再补办用地手续。需要转为******性建设用地的，待疫情结束后及时完善用地手续。同时，要做好被占地单位和群众的补偿安置。
具体而言，可以由抢险救灾、疫情防控指挥部确定需要紧急先行用地的范围、用途等报市、县人民政府批准后，先行使用土地。抢险救灾、疫情防控完成后，对于搭建救灾帐篷、临时救助点、临时道路等临时用地，灾后应当恢复土地原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；对于修建******性防汛堤坝、救灾移民安置点、道路、医院等，建设单位应当在灾情结束后六个月内申请补办建设用地审批手续，即灾情结束后六个月内完成组卷，按规定上报有权审批机关审批用地，涉及农用地转用的，还需制定农用地转用方案并进行农用地转用审批。此外，不论是临时用地还是******性建设用地，均应当对被占地单位和群众进行补偿安置。
◆控制工期的单体工程的先行用地审批程序
根据《建设用地审查报批管理办法》第六条之规定，国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。申请先行用地，应当提交下列材料：（一）省、自治区、直辖市国土资源主管部门先行用地申请；（二）建设项目用地预审意见；（三）建设项目批准、核准或者备案文件；（四）建设项目初步设计批准文件、审核文件或者有关部门确认工程建设的文件；（五）国土资源部规定的其他材料。但先行用地批复不能代替正式用地批复，经批准先行用地的建设项目，应当在规定期限内（原则上在6个月内）抓紧组织完成用地报批手续。
在新冠肺炎疫情防控的关键时期，各地自然资源部门相继发布了相关通知，就切实做好疫情防控项目用地保障进行指导，明确了根据疫情防控需求可优化用地流程，对于方舱医院、医疗卫生设施、药品医疗器械生产等疫情防控建设项目，可先行使用土地。但先行用地绝不意味着对用地审批程序的突破，对先行用地建设的******性建设用地补办建设用地审批手续，正是为了把先行用地重新纳入“先批后占”的法定程序里。原则之外总有例外，也正是这一例外，成为了疫情防控工作得以正常、有序开展的一项制度保障。
