因政府采购合同履行而产生纠纷所导致的诉讼案件呈逐年上升趋势，本所近日对近几年全国范围内政府采购合同案件进行了数据上的分析，并以其中较为典型案件为判例，作以裁判逻辑的比较，发现以下问题：
◆政府采购合同案件属于民事诉讼范畴？亦或属于行政诉讼管辖？
持有“民事诉讼说”的认为：行政机关同时具有行政主体和民事主体身份，只有其为了实现行政管理目标，与相对人签订的具有鲜明行政管理指向的合同，才是《行政诉讼法》所规定的行政协议；当行政机关为了购买产品、服务等与供应商所订立的合同，并无行政管理指向，此时行政机关体现的是民事主体身份，合同则为民事合同，政府采购合同当属此列。
持反对意见的认为：政府采购合同从表面上看，似乎与一般的民事合同并无差异，也未必是为了实现行政管理目标；但其背后是政府财政资金的分配，而且政府采购合同的订立要受到严格的行政法限制，这与《政府采购法》限定范围之外，行政机关自行购置产品、服务有本质的区别。所以，政府采购合同具行政协议属性，在处理上应属行政诉讼范畴。
◆政府采购合同在司法程序中的尴尬境地
在政府采购合同案件的民事诉讼中，案件集中体现在行政机关未履行合同价款上，有一个很有趣的现象，即：合同当事人并无履行义务的能力，而有能力给付价款的偏偏又不是合同当事人，且价款的支付需要按照行政法的限定履行严格的程序；故法院仍然非常注重政府采购合同所受的行政法的规制，但这种裁判逻辑恰巧与民商事审判逻辑相抵触，因此我们看到的此类判决通常语意不详、态度模糊，结果中庸，相较其他主体之间的相同类型案件，供应商并未获得预期的诉讼利益。我们也注意到，******院审理建设工程施工合同纠纷案件认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复【（2008）民一他字第4号】，在此答复中，******院认为财政评审系一种监督管理行为，不影响建设工程施工合同的效力和履行；这种答复似乎将行政行为从合同中予以剥离，还合同以单纯的民事形态，但在实际履行中，存在以下问题：首先，答复并非司法解释，系对个案的认识，有特殊的背景和目的性，故不具有普遍适用性；其次，司法机关所认识的监督管理行为，在行政法中被规定为必须要履行的程序和依据，民事诉讼如果要否定一种行政行为存在的意义，显然超出了民事诉讼的司法职能。故在我们所整理的判例中，很少有法院会主动适用此答复作为裁判依据。
另一方面，在政府采购合同案件的行政诉讼中，有相当大的比例集中在对政府采购合同事项的投诉，因为这类案件属于标准的行政诉讼案件，本文不做赘述；我们主要谈一下另一类案件，即供应商提起的政府采购合同履行之诉。在这类案件中，我们注意到一个很有意思的现象，法院在案件审理中并不像民事案件那样保持聆听的态度，甚至基本不适用《合同法》，而是惯常的适用行政法，对政府采购合同从订立到履行******做以行政法上的评估，然后以行政诉讼的裁判逻辑，判令行政机关采取相应的措施，但判决主文并不具象；就供应商而言，裁判结果与其诉讼请求处于完全不同的架构，通过诉讼，又回到了与行政机关讨价还价的原点。
◆我们的认识
首先，政府采购合同涉及到财政资金的分配，而政府资金的配给，明显属于行政管理的范畴；其次，合同的订立程序、履行义务的方式方法等都受到行政法的规制，特别是合同履行方面的规定，民事诉讼无法对其作出适当的处理；第三、已有的案例中，究竟适用何种诉讼程序集中体现在对合同履行产生的纠纷，而关于合同的其他事项，皆是通过行政手段或者行政诉讼予以解决，一个合同适用两种司法程序，这是我们不敢想象的。所以，我们认为：从大的框架上来讲，政府采购合同属于行政协议的范畴，因履行政府采购合同产生的纠纷，以行政诉讼程序处理较妥。
在行政诉讼中如何妥善的处理政府采购合同？我们认为首先法院应当从行政诉讼思维逻辑中跳出来，当然，不能说因为政府采购合同适用《合同法》就在案件审理中不考虑其特有的行政属性，反而，行政法的基本原则应当作为整个案件的处理原则来考虑，以期促进行政机关依法、******行政的同时，诚信履行合同义务，充分保护相对人信赖利益。
事实上，对于行政主体而言，相对于民事诉讼，行政诉讼的重要性及司法导向对于行政管理的影响力不言而喻，我们期待通过一系列的行政诉讼判例，使得行政主体能够规范、诚信履行政府采购合同，保障财政性资金的效益******化。
政府法律顾问事务部 许何迟 律师
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