图片丨会议场景

9月20日，中吕律师事务所举办晋阳法务圈第四期线下活动，活动围绕“电力供给侧改革法律及政策”展开，通过对《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》的探讨，就化解煤电过剩产能、避免风险经营等主题进行讨论，涉及此项改革的多家煤电企业相关负责人参加了本次研讨会。

2017年8月14日，国家发改委等十六部委联合印发了《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》的通知（发改能源[2017]1404号，下称1404号文），严控煤电过剩产能。我省作为煤电产能严重过剩的省份首当其冲。文件出台后，我省一些煤电项目出现了银行断贷、建设工程搁浅、承包人和设备供应商要求提前付款等一系列问题。

煤电项目供给侧改革势在必行，所涉煤电项目如何稳妥按照1404号文的要求，即积极化解过剩产能又避免出现大的经营风险，成为企业共同的课题和任务。中吕所结合近期工作热点，想客户所想，急客户所急，发挥专注能源领域的专业能力，举办本次研讨会，旨在帮助企业避免出现大的经营风险。

本次研讨会由我所李艳红律师主持。电力与能源建设投资部逯尧律师主讲《煤电项目政策发展过程》，对煤电企业相关政策进行了梳理，通过2011年至2017年煤电项目经历的鼓励、快速发展、限制、叫停四个阶段来介绍项目的发展，并详细解析每个阶段国家法律法规、政策的变化和发展。

图片 | 逯尧律师

图片丨吴强律师

由于在煤电项目的发展过程中，各类政策法规的不连续性，导致在1404号文发布后，煤电企业面临诸多问题。矿业投资与并购部吴强律师结合近期工作热点，从煤电企业的合同问题、资产处置、债务处理、员工安置等方面进行了详细的解析，并根据具体情况提供可支撑的法律依据。

证券与资本市场部任文龙律师就面对金融困境，煤电企业可采取的方式进行介绍。

在讨论阶段，大同煤电集团朔州热电有限公司副总师董健强、阳煤集团寿阳博奇发电公司副总付向荣、山西崇光发电有限责任公司副总白鹏结合目前煤电企业的困惑，提出几点疑问：1、因“手续不全”原因停建、缓建项目，是否可以在补办手续后，继续建设。2、供货商要求提高付款比例，是否符合合同规定。3、停建、缓建煤电项目造成的损失由谁承担。4、员工安置问题。

讨论会上，山西国资委企业改革处处长高春毅提出一点看法，国家要山西当好能源革命的排头兵，希望各煤电企业要转变思路，从传统行业转到新兴行业中来，共同打造清洁、安全、******的现代能源体系。所涉企业不要局限于传统思路，要经过自身的努力，转型发展，寻求新的发展方向，例如煤层气的开发。但每个煤电企业遇到的问题不尽相同，还需具体问题具体解决。

***后，高剑生律师对此次停建、缓建要放在供给侧改革，特别是能源革命的大背景下来看待，要从国家利益和社会公共利益的高度把握。目前，煤电项目的缓建、停建是一个过程，不是结果。近期，国家下发了《国务院关于支持山西进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》（国发（2017）42号），根据山西市场供大于求的现状，给了山西很多政策，例如晋电外送。目前，只要企业提高输出能力，还可以渡过难关。

同时，高剑生律师感谢各家煤电企业提出的问题，希望能以本次研讨会为契机，听取煤电企业改革中遇到的难点、痛点，通过集中研讨，寻找解决问题的方式，针对一些共性问题，可以上报相关部门寻求政策的支持，帮助企业渡过难关。

图片||合影

现将研讨会现场发言附上：

逯尧律师

1404号文出台后，对于煤电企业的影响很大。在此政策背景下企业如何识别、面对风险，值得探讨。我们部门对煤电企业相关政策进行了梳理，据此将煤电企业的发展分为四个阶段： 2011年是鼓励阶段，2013-2015年进入快速发展阶段，2016年陆续出台文件政策逐步放缓，处于限制阶段。2017年处于叫停阶段。

（1）2011年鼓励阶段：《国家能源局关于促进低热值煤发电产业健康发展的通知》（国能电力【2011】396号），该文件主要是引导煤电企业健康积极发展，提出煤电企业发展目标。

结合山西来说，2013年发布的《国家能源局关于同意委托山西省核准低热值煤发电项目的函》（国能电力228号）中，提出“请根据你省电力电量平衡情况，统筹考虑低热值煤发电、热电联产和坑口电站项目建设，有序核准低热值煤发电项目，确保民生供热需求。对于外送低热值煤发电项目，应首先落实受电市场和输电通道等条件后，再履行核准程序。”

（2）2013-2015年快速发展阶段：《山西省低热值煤发电项目核准实施方案》具有重要意义。从实施方案开始进入快速发展阶段。从实施方案用词可以看出国家对煤电项目投资的热情态度。从各省2015、2016年核准的煤电项目以及山西与全国的核准的情况可以看出这一点。

但在2015年，一个公益性组织编写了《煤电产能过剩与投资泡沫研究》报告，引起国家层面开始重视一些问题。该报告研究结论指出：我国经济新常态下，电力需求增速从2014年开始进入中速发展通道，但是由于规划执行的滞后性和电源项目建设周期长，2014年来新增煤电仍维持了高规模，预计到2015年火电利用小时数将进一步降低到4330小时，现役煤电机组富余规模约8000万-1亿千瓦，煤电产能过剩的风险值得国家、行业的高度关注。

（3）限制阶段：2016年能源局颁布《省级能源发展规划管理通知》，从这个文件开始逐步重视煤电的上下规划、统筹。而《关于促进我国煤电项目有序发展的通知》，用词表现出开始限制煤电项目。******次提出取消一批、缓建一批、缓核一批。

（4）叫停阶段：该阶段严厉的政策措施出台。《开展煤电项目规划建设情况专项监管工作的通知》，该通知明确真正要停下一批项目。

《关于进一步调控煤电项目规划建设的通知》给出具体标准，对于纳入规划项目尚未核准的，暂缓核准。对于已核准项目，尚未取齐开工必要支持性文件或取齐开工必要支持性文件尚未开工的（开工标志为主厂房基础垫层浇筑******方混凝土），暂缓开工建设；2016年开工建设的，停止建设；2015年底以前开工建设的，也要适当调整建设工期，把握好投产节奏。

在《关于发布2020年煤电规划建设风险预警的通知》中，山西是红色预警，也就意味着山西不再扩大煤电规划建设规模，确需新增的按“先关后建、等容量替代”原则淘汰相应煤电落后产能。

目前，对于1404号文发布出台后，叫停煤电项目的负面影响暂时还没有相关文件做指导，相关问题的处理值得讨论。

吴强律师

在1404号文出台后，在与顾问单位的探讨交流中，我们得出目前企业面临的问题主要包括：1.与上下游企业签订的合同履行问题。2.人员安置问题。3资产（包括土地、固定资产）的处置问题。4.债务的处理等。

（一）关于合同履行问题：

******、1404号文是否是企业解除合同的不可抗力或不安抗辩？

（1）针对不可抗力，根据新的民法总则：不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。停建企业因为手续不全而被停建，这是基于法律作出的，不是不可抗力。是否缓建由企业自主决定，所以1404号文不能作为不可抗力。

（2）针对不安抗辩：1404号文出台后，银行出现了断贷行为。根据《合同法》第六十八条不安抗辩权的定义，主要是判断企业是否丧失了履行能力。但是，1404号文并不是导致煤电企业丧失履行能力的原因，而是由于银行断贷行为，造成企业一些困惑，这确实是合同相对方的一个合理担忧。在这样情况下，已签订的合同如何处理？企业的理解不同、情况不同，造成态度也不同。关于合同条款能否变更的问题，我认为经过招投标程序的，原则上在签订后实质性条款不能变更，即使变更应经过相关手续审批。

所以对于1404号文我偏向于理解为不安抗辩。对于已签订的合同，不建议做合同价款的调整，而是可以寻找资金来源，为合同相对方提供履约担保。

第二、关于合同终止问题存在争议。1404号文不应理解为不可抗力，因为缓建更多是企业自己的决定，停建企业多是因为手续不全。若因此合同被解除应承担违约责任。

（二）关于国有资产处置问题：主要包括土地、固定资产、设备等方面。

对于固定资产的处置，会造成资产损失。若外部环境发生重大变化，继续投资没有采取相应措施，会导致损失扩大。关于损失责任承担问题，需要相关部门进一步明确各方具体责任。

（三）债务清理问题：主要是银行停贷断贷的处理。

任文龙律师

我将结合在银行实践经历，谈谈对1404文的理解。1404号文中，涉及金融政策的总共100多个字，央行和银监会都是发文单位。文件明确，对未核先建、违规核准和批建不符等违规煤电项目，一律不得通过贷款、发债、上市等方式提供融资。对纳入暂缓范围的在建煤电项目，金融机构要加强信贷风险管控，通过债权人委员会有效保护金融债权。

在实际业务中，煤电企业面临的财务压力也很大，项目资金贷款都要求手续齐全。若手续不全，银行会多方面考虑。但是，对于国有企业，银行会采取比较缓和的手段。因此，对于企业的存量贷款来说压力不大。对于提前收贷条款，煤电企业应与银行、担保公司充分沟通。另外，需成立债权人委员会，协商处置，保护权益。若企业自身还款能力不足，担保人需要代偿，此时就应积极与担保人沟通，避免发生诉讼。

对于非金融债权的处置问题，应当注意避免与承包商、原材料供应商等发生纠纷。因为一旦发生诉讼，会影响金融机构对煤电企业的评估，银行认为企业贷款风险不可控，从而引发诉讼。

总体来说，面对当前情况，金融机构容忍度高、处置规范。而承包商等非金融债权的债权人可能会有过激手段，企业应避免与其发生诉讼，建议分期支付。防止因过激反应产生连锁效应，造成债权失控。

另外，1404号文鼓励通过重组、并购、资产置换等方式应对困难，企业应与金融机构积极探讨，继续为企业提供资金支持。