再论煤矿托管的可行性

发布时间：2008/11/25 16:44:19 浏览次数：2899次

托管，从字面意义来理解应当是指委托管理。如果放到企业产权资本经营这个大背景下看，企业托管是指企业的资产所有者，将企业法人财产权的整体或部分以契约的形式，在一定的条件下、一定的时期内让渡出来，委托给其他的企业法人或自然人进行管理并从事经营，从而形成委托方、受托方、被委托方之间的相互利益的制约关系，实现企业资产的保值增值。企业托管在国内外早已不是什么新鲜事物，但是关于“煤矿托管”这一形式却是由于近年来煤矿安全事故频发，政府为了提高煤矿安全管理水平而浮出水面的。今年山西省人民政府出台的《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（晋政发[2008]23号）中未将托管作为煤矿企业兼并重组的方式之一，人们不禁要问，“煤矿托管这种形式是否已经一去不复返了？”本文从分析煤矿托管的特点入手，探析煤矿托管的可行性。

一、煤矿托管与其它企业托管的区别

（一）目的不同

托管经营并不是企业资产所有者的初衷，当出现濒临破产、经营不善等情形时，企业才会选择实行托管经营以此来实现财产的保值增值，“把自己的孩子交给别人教育”实属企业的无奈之举。近年来，我国煤电供应吃紧，煤炭价格一路看涨，煤矿企业利润可观，极少出现濒临破产的情况。但为何又会出现“煤矿托管”这一形式呢？煤炭行业是一个高风险的行业，安全事故发生率高居不下就是此行业的一根软肋。为了提高小煤矿的安全管理水平，减少煤矿安全生产事故的发生，“煤矿托管”这一形式在近年来才浮出水面。

（二）选择主体的不同

从前述企业托管的概念可以看出，是否实行托管，其选择权掌握在企业自己手中。而煤矿托管则不同，煤矿是否实行托管，并不是由煤矿企业说了算，整个煤矿托管是政府通过出台规范性文件强制性的推行的。山西省煤炭工业局《关于印发<推进我省国有重点煤炭企业托管地方煤矿的指导意见>的通知》（以下简称

《通知》）(晋煤经发[2007]10号)中对煤矿托管只是采取“引导、鼓励、支持”的政策；而在随后晋城市出台的《晋城市人民政府关于推进全市地方小煤矿托管工作的指导意见》中出现了“小煤矿主动接受托管”的文字；临汾市《关于深化煤矿体制改革、推进煤炭资源整合、提高产业集中度和产业水平的实施意见》（临发[2008]4号）文件又将托管作为煤矿体制改革可以采取的形式之一，要求不采取收购、控股、租赁，并且不具备专业生产能力的煤矿，必须实行******托管。

（三）政府责任不同

我国***早实行企业托管是为了扭转国企亏损的局面，通过政府的服务指引而进行的，政府在整个国企托管过程中起监督、指引、服务的作用。但煤矿托管则不同，在山西，煤矿托管实质上已成为了一种政府行为。通过把年产量低的小煤矿托管给大集团、大煤矿统一管理，地方政府的安全监管责任也随之“托管”给了大煤矿，出现矿难后，地方政府认为自己基本就可以不承担任何的监管责任了。

二、煤矿托管中的法律问题

（一）被托管煤矿如因越层越界非法开采被国土资源部门吊销采矿许可证，应当由谁来承担责任？

从《通知》中可以看出，实行托管经营必须上报山西省煤炭工业局批准，但我们却忽视了另一个行政执法主体山西省国土资源厅。煤矿托管经营实质上是采矿权的托管经营，由于近年来才有了煤矿托管这一新的经营形式，《矿业权出让转让管理暂行规定》并未对这一形式作出相应的规定。从采矿权的行政管理来看，对采矿权的管理应当是一个动态的过程，而这个动态的过程则是由当地国土资源部门来进行的。如果被托管煤矿存在越层越界非法开采的非法行为，由于煤矿托管并未在国土资源部门备案登记，那么，国土资源部门肯定是以被托管煤矿的名义开具行政执法文书。这样一来，委托方（被托管煤矿）原来的股东利益就会受到极大的损害，不但可能拿不到托管费，原本属于自己的煤矿也会因别人的非法开采而被关闭。这时任凭你再大声疾呼，再有充分的证据说明你的煤矿已由他人托管经营，非法开采是因他人行为而引起的，所有这一切都将无济于事，因为煤矿托管，国土部门根本不知道。真是“哑吧吃黄莲，有苦难言。”

（二）地方政府在煤矿托管中应当如何承担安全监管责任？

以山西省为例，如果由国有重点煤炭企业托管地方煤矿的话，托管后的煤矿除给当地政府上缴税费之后，二者之间基本上就再没有什么关系，当地政府成为了名副其实的“甩手掌柜”，国有重点煤炭企业才是承担责任的主体。严格从法律上来讲，上述逻辑推理是不能成立的，但根据《通知》的规定和实践操作来看，在煤矿实行托管之后，承担安全事故责任的主体已经从当地政府转给了接受委托的大集团、大煤矿。

1、 政府对安全事故所需承担的责任怎能通过一纸协议转嫁给企业？

保护人民的生命财产安全是政府的基本职责，而创造更多的利润应当是一个

企业发展***主要的目标之一。政府是不能将属于自己职责范围内的事交给一个企业去承担，以此来规避自己的责任，从宪法角度来讲，这是完全不能成立的。

2、由国有大型煤矿托管经营小煤矿，是否就能达到避免安全事故发生的托管目的？

近年来，国有煤矿发生煤矿安全事故的报道也屡见不鲜。大同杏儿沟煤矿“8.11”事故发生后，有关部门的调查结果显示此煤矿存在井底作业承包的现象。也正是因为井底作业承包，导致工作面现场管理混乱、工人安全意识差、自保互保能力差，***终导致了“8.11”矿难的发生。由此可见，如果缺少有效的监督机制，国有大型煤矿也会出现安全隐患，也会发生安全生产事故。

煤矿托管后，当地政府各职能部门虽然仍可以对煤矿进行监督检查，但由于其无需对安全生产事故承担责任，必然会导致平常工作的懒散和不负责任，为煤矿事故的发生留下了隐患。由此可见，煤矿托管后，应当强化当地政府的安全监管责任，发生矿难后，仍要追究当地职能部门相关负责人的责任，当地政府应当也必须对安全生产事故承担责任。

（三）被托管煤矿的债权债务如何处理？

被托管煤矿的债权债务不具有可转让性。根据煤矿托管经营的发生时间,可以将托管煤矿的债权债务分为托管前的债权债务和托管后的债权债务。

1、托管前债权债务的处理

因煤矿托管经营,不需要办理工商登记手续,因而对托管煤矿的债权人来讲无法明知,对于托管前的债务,债权人仍只能向委托方（被托管煤矿）追偿。同样,对于托管前的债权, 委托方仍可向债务人追偿。有时尽管委托方已将托管企业的资产交给受托方进行处置,使煤矿清偿债务的能力得以下降,客观上损害了债权人的利益,但债权人仍无权直接向受托方追偿,只能将委托方列为诉讼主体,在其交付受托方处置的资产范围内承担责任。

2、托管期间债权债务的处理

对于托管煤矿在托管期间产生的债务,债权人仍只能向受托方进行追偿。如果委托方通过托管活动已经获得经济利益的,可以将委托方一并列为诉讼主体,并由其在所获得的经济利润的范围内承担责任。同样,对于托管煤矿在托管期间产生的债权,受托方无权以自己的名义向债务人追偿,只能由托管煤矿向债务人追偿。

（四）在政府行政强制力的推动下，被托管煤矿的资产没有实现保值增殖，其损失应当由谁来承担？

企业托管的***终目的是实现企业资产的保值增值。但由于煤矿生产存在诸多的不安全因素，一旦被托管煤矿发生矿难，其损失应当由谁来承担？委托方、受托方还是政府？本来企业是否实行托管，决定权掌握在企业自己的手中，上述问题完全能通过双方的托管协议明确下来。但实际情况是煤矿托管是政府为了预防安全生产事故的发生，要求小煤矿必须实行托管经营的。托管后的煤矿如果发生矿难而被责令关闭时，应当由谁来承担责任？谁应当为小煤矿矿主的自身利益负责？政府在整个事件中又该承担什么责任呢？

正是意识到煤矿托管这种方式的弊端，今年山西省人民政府出台的《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（晋政发[2008]23号）中未将托管作为煤矿企业兼并重组的方式之一，但笔者认为煤矿托管这种方式是否可行应当基于不同地方的特点而决定。

山西是能源大省，境内的大型煤矿集团有能力通过并购、联合重组等方式对中小煤矿进行兼并重组。但相对于能源短缺、缺少大型煤矿集团公司的省份来讲，由资金雄厚、专业力量强的大集团托管经营小煤矿应当是预防煤矿安全事故发生的一个有效方式。但是煤矿的托管经营应当回归到企业托管经营的本质上来，煤矿托管经营是一种经济利益行为, 必须真正按照现代企业制度的规则去实施。受托方与委托方在签订托管时应当遵循等价有偿、意思自治的原则；政府应当在完善煤矿托管法律制度的基础上，做好煤矿企业托管的服务引导工作, 而不应定指标、抢进度、搞摊派, 更不可用搞运动的方式强制推行托管。只有这样，煤矿托管中的法律问题才能得以彻底解决，煤矿托管经营也才能走上一条健康、有序的发展道路。

作者简介：

李艳红 中吕律师事务所副主任，毕业于山西大学法学院，法学硕士，省政府委托《山西省煤矿职工行使安全生产权利办法》起草小组主要成员，主要从事公司商事、煤炭能源和劳动用工等法律实务。