中国土地的特殊属***及其成因分析

发布时间：2010/03/03 16:10:27 浏览次数：1199次

中国有自身特殊的历史轨迹并由此产生了独特的政治经济制度，反映在土地上，就出现了土地的特殊属***，具体来说，一是土地的二元产权属***，二是土地的社会保障属***。

一、土地的二元产权

1、何谓二元产权

1999年1月1日起实行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八条规定，“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”2003年3月1日实行的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”；第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”这意味着，村集体享有农地的所有权，村集体经济组织和村民委员会代表集体将农村土地承包给农民，农民有经营权，国家保护这两种权利。

什么是“农民集体所有”？恐怕没有人能给它一个明晰的界定，法律在这方面的规定也并不完善，甚至有互相矛盾的地方，从而导致了主体不清、程序缺乏等种种弊端。因此有学者认为，虽然法律规定农村土地归村民所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明确。这就是所谓的土地模糊产权说。

传统的物权理论则认为：所有权是由使用、收益、处分等三项基本权利组成的，在这三项权利中，处分权起着***为关键的作用。理论上，得到清楚界定的处分权一定包含着清楚的使用权和收益权。

尽管《土地管理法》规定农业用地属于农村集体所有，但《土地承包法》第十七条规定，“承包方维持土地的农业用途，不得用于非农建设”；第三十三条规定：“土地承包经营权流转应该遵循的原则……不得改变土地所有权的***质和土地的农业用途”；第六十条规定：“承包方违法将承包土地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚”。因此，农地属于集体所有、农民有承包权的前提是农民将土地用于农业用途，流转也仅限于农业用途。如果用于非农建设，则视为非法。在农业用途范围内，农村土地产权的使用权、收益权和承包经营权都属于农民，承包方可以依据法律规定转让土地的承包权。因此，在涉及农业用途时，农地产权其实并不模糊。因为，虽然集体有名义上的所有权，但农民享有长时间的承包权，并且这个承包期限还有可能延长，农民享有农地涉及农业用途的使用权、收益权和处分权。因此，我们可以认为农民实际上享有对农地农业用途的所有权。

而一旦涉及到非农用途时，必须要将集体所有的土地征用或征收为国有，国家再将其使用权转让给土地使用者。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征用或者征收并给予补偿”。因此，我们可以这样说，涉及到非农用途时，农地的产权实际上并不属于村集体，对农民而言，使用权是被禁止的，只要国家有农地非农用途的使用权，农民就丧失了对农地的收益权，更谈不上转让权了。此时农地的产权实际上属于国家，尽管国家的概念是虚无的，我们可称其为全民所有权。随着非农建设的大量增加，国家对农村集体用地的征用或征收也开始大量增加。在征地过程中，征多少地、征哪块地、多少价格征收，农民并没有话语权，地方政府代表国家说了算。国家征用原集体土地后，再将使用权转让给土地使用者，不管是通过公开协议出让，还是招标拍卖、入股、租赁等，都是地方政府代表国家在运作。

因此，农地的所有权特点不是“模糊产权”，而是“二元产权”。即涉及到农业用途时，农民享有所有权；而涉及到非农用途时，国家享有所有权，地方政府代表国家行使这种权利，当然地方政府要支付“合法”的报酬，但是这个报酬由地方政府说了算。

2、二元产权产生的原因纵观上个世纪中国土地产权的发展变化过程，是从私人产权——集体产权——社区产权——集体产权（即二元产权）这样一个过程。为何出现这样的变化，需要从中国的近现代史中寻找答案。

中国自古以来就是一个农业国家。土地私有制度延续了几千年。相对于当时的其他国家来说，这一制度是相当先进的。因为它有着明确的产权界限，调动了劳动者积极***。所以中国在古代取得了巨大的成就，是当时******上******进的国家之一。但是这一制度又有着其自身难以克服的缺陷，那就是土地兼并规律一直贯穿于历史发展之中。土地兼并导致富者田连阡陌，贫者无立锥之地，而且古代中国历朝都推行重农抑商的基本国策，社会资本一直在土地上流动，没有投入其他行业，用于发展商业或科学，因此农民无法在土地之外取得收入，失去土地必然引起农民革命和社会动荡。因此虽然中国在******上领先了好几个世纪，但在近代却被工业革命的浪潮远远抛在了后面。近代一百多年的外族入侵和社会动荡的惨痛历史，使中国人产生了强烈的赶超先进国家的欲望。然而在一个小农遍地的落后农业国建设一个强大的工业国是几乎不可能的事情。因为中国面临着自身十分特殊的约束条件：

一是资源约束：中国是一个资源和人口比例十分不协调的国家。中国人口占******人口的20%，但是可耕种的土地只占******的7%，而且面临着水资源短缺的约束。南方水资源丰富，但是土地短缺；北方土地相对丰富，但是水资源短缺。在这样的条件下，中国想要进入工业化，其资源约束就是一个重大困难。

二是制度约束：在20世纪前50年，中国发生了三次土地革命战争，战争胜利的结果是给全国的农民平均分配了土地。这个结果造成在1949年建国时，全国1亿农户、4亿农民各自在400多万个自然村里平均占有土地。这意味着中国工业化面临的是一个平均分配土地的彻底的小农经济，于是资本积累的成本就非常高。因为工业化的***早的资本原始积累必须解决工业和农业、城市与农村之间的交易。小农经济越是分散，得到农户剩余的制度成本就越高。于是，在50年代中期，为了解决城市工业化的积累问题，政府建立了农村的集体化制度。

根据现有的历史资料分析，从1949年建国到1953年，中国*********从我国资源约束的现实出发，制定了新民主主义的发展战略，也就是中国共产党领导下的民族资本主义。一般条件下，中国需要经过几十年的农业和轻工业交换才有可能形成重工业的积累，但是因为1950年发生了朝鲜战争，苏联在我国东北进行了军事重工业的投资，使中国东北在很短时间内形成了在一般条件下不可能形成的重工业。这就需要中央做出决定，是否保留重工业作为国家经济命脉的基础，如果不要，就得回到原来的新民主主义。

而从当时的国际局势来说，中国加入苏联阵营以后直接导致了国际地缘关系的紧张，中国处于所谓的资本主义阵营的包围之中，又有着统一台湾的压力，所以要想保持国家安全，使中国自立于******民族之林，必须保留这些重工业基础。重工业的追加投资的比重是相当高的，每年至少需要30%-40%的积累。朝鲜战争之后不可能再进行国际交换，1956年中苏关系破裂，不会再有苏联的追加投资，因此只能在国内进行强迫交换，国家不得不长期从农业中提取积累。工农业剪刀差出现，并不断扩大。有的研究人员将当时的文件全部清理了出来，发现我国农业组织化程度的提高，逐步提高到人民公社化的过程，其实都和国家的工业化需求高度相关。国家用人民公社和统购统销两项制度将农业积累抽取出来用于发展工业，建立了一整套适应这种需要的政治经济制度。反映在土地制度上，就是土地的公有化改革。

这场改革先后经历了土地改革、农业合作化和人民公社三个阶段，亦即先后经历了私人产权、集体产权和社区产权三个阶段。

在农业合作化初期，无论是在初级社还是在高级社中，土地集体所有制都没有否认合作社成员的退出权，即没有否认合作社成员的土地私有产权，社员都享有携带其产权份额离去的权利，正是这种机制维持了合作社较高的组织效率；在人民公社时期，国家的公权力广泛而深入地渗透到农业集体经济组织中，社员的退出权完全丧失，即******否定了社员的土地私有权，人民公社体制也因此无论怎样调整，都无法找到合适的制度安排来从根本上解决组织效率低下的问题。因此出现了粮食产量连年下降，农村经济连年停滞的恶果。但是由于工业建设的客观需要和意识形态的束缚，这种低效率的制度仍然维持了相当长的时间。

之后又经过文革十年的混乱，国民经济濒临崩溃的边缘，穷则思变，始于20世纪70年代末期以土地家庭承包制为主要内容的农村改革，使农民以土地承包经营权的形式，在集体土地之上获得了一项个体土地权利，而且也以土地承包经营权为载体享有从集体组织的退出权，集体农作制也因此回到了家庭农作制，彻底解决了长期以来的监督难题。

******次土地变革彻底否定土地私有制，实现土地集体化；而第二次土地制度变革则是吸收私人地权制度的积极因素，促进国家的公权力从集体中撤出，推动土地制度向更合理的方向变迁。这一变革过程远未结束，表现在现行的法律上，就是土地的二元产权虽然以法律的形式固定下来，但在实践中却处于不断的变化之中，所以导致了现在的法律法规有着很多不完善甚至不合理的地方。

二、土地的社会保障属***

中国的土地不但有着生产功能，而且有着保障功能，这是国内大多数学者的共识。而究其原因，一方面是因为我国的资源禀赋，另一方面是由于我国二元的社会结构。而这两者之间又有着非常密切的关系。

1、人地关系高度紧张的基本矛盾决定了土地的保障功能

古代中国是小农经济。小农经济与中国人地关系高度紧张这个基本国情是相辅相承的。古代中国由于农业生产技术不断提高，在土地资源被高度开发的基础上，支撑了人口的不断增长。早在13世纪初叶的宋朝，中国人口南北合计突破1亿，那时就已经是人地关系高度紧张。到1840年的鸦片战争，中国人口已超过4亿。其后百余年人口数量稳居************。1949年新中国成立时人口已超过5亿，虽然也通过垦荒造田一度使耕地面积增加，但20世纪50-60年代人口政策失误造******口超过8亿，在庞大的人口基数导致人口增加的******值过大的作用下，任何政策都已经不能根本扭转人均耕地面积下降的趋势。

正是在这个基本国情矛盾制约下，使得任何土地过分向少数人集中的制度安排都无法维持社会稳定，中国农业社会才不得不以均平为传统理念，逐渐形成了兼业化的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的内生***制度。这种内生***制度的作用使得农村人口在增长的同时，每个农户经营的农地规模越来越小。从而形成典型的村社内部小农经济，而小农经济又必然带来人口过剩，加剧国情矛盾。

农民在资源约束下追求土地不断析分的制度，在解放前的集中表现是以“耕者有其田”为目标的三次土地革命。在新中国建立后也被各种正规或非正规的制度安排所充分体现，无论是50年代土改，60年代“三自一包”，还是70年代大包干以及以后各地普遍出现的“三年一小调，五年一大调”，甚至90年代落实30年不变的“延包政策”，其实际内涵在农村都被农民搞成只不过是按村内人口平均分配土地。无论以什么名义、什么政策、什么制度，其结果都是一样的。

在中国人地关系高度紧张的资源约束条件下，经过长期反复的制度变迁过程，形成了所谓“均分制+定额租”的基本制度，这是中国当前以家庭承包制为名的农地制度的实际内容。这种制度的客观结果，是土地的逐渐福利化。在全国普遍推行大包干之后的1984年，农村劳均耕地面积约为0.3公顷，人均只有约0.1公顷土地。平均承包土地使广大农区，尤其是大多数传统农区，一个农户占有三五块、十几块、甚至几十块远近高低各不同的耕地成为普遍现象。其后随着人口增长，土地还要“三年一小调，五年一大调”，由此客观上造成土地无限细分的问题，小农经济的规模日渐细小。

到全国落实延包政策的1998年，农村劳均耕地面积下降为0.27公顷，人均只有0.08公顷。由于人地关系更为紧张，对农民而言，土地所承担的社会保障功能，已经重于生产功能。因此，农民在落实延包政策中重新界定土地产权，所依据的仍然是产生于古老的农业文明的“均平”理念，即70%以上绝大多数农业地区，仍然按社区内的人口而不是按劳动力把集体所有农地按肥力均等划分。

这种情况表明，中国农村土地制度已经出现了福利化的特征。而土地既然成为社会保障的基础，就很难再完全体现市场经济的原则。

此外，在中国农村资源不断减少的同时，劳动力******过剩是个长期现象，从目前的决策倾向分析，近中期没有根本改变的可能。

据统计，我国已经有1/3的省人均土地面积小于1亩，1/3的县人均土地面积小于0.8亩，这个数据已经低于联合国确定的土地对人口的******生活保障线。亦即在我国1/3的地区，这样的人地关系比例，已经使土地连维持农民生存也不足了。可以认为，随着农业人口增加对土地的压力越来越大，我国农村土地正在逐渐丧失作为生产资料的功能，保障功能日益明显。

2、二元社会结构加剧了土地的保障功能

林毅夫指出，我国长期的重工业优先发展的战略内生出了一系列与之配套的宏观政策环境、资源配置系统和微观经营机制。***明显的表现就是城乡二元的社会结构。这使得农业剩余被剥夺，农村改革滞后，农民收入低，农村劳动力向城市迁移受到很大限制。[v]

在农民收入构成中与土地***密切相关的是家庭经营***收入。家庭经营***收入占农民收入的比重有降低的趋势。2002年，我国平均水平为60%，2003年降为58.8%，在江苏、广东、浙江等发达省份该比例已降至更低水平。土地对农民收入的影响越来越小，但对农民的重要***并未下降。其原因就在于，尽管农民取得了越来越多的工资***收入，但这种工资***收入是非常不稳定的，农民打工是季节***的、短暂的。尽管我国的户籍制度改革使得农村流动人口进入城市更加容易，但是这种变革又产生了其他内生的制度歧视。在户籍制度有效限制农村人口迁入城市时，城市居民不需要什么成本就可以享受城市户口的含金量，但随着户籍制度的改革，农村流动人口大量涌入城市，城市居民的既得利益受到了很大侵犯，因此，城市居民开始通过各种途径对地方政府施加压力。这样，在劳动力市场、就业培训、子女教育、医疗保险等方面，各种针对农村流动人口的歧视***措施纷纷出台，愈演愈烈。农民失去土地之后，在城市寻找工作十分困难，且在城市受到各种各样的歧视，这无疑加剧了农民失地后进入市场的风险。

因此，随着市场化程度的提高，农民进入市场的风险不但没有减少，反而增加。这就是转轨过程中与三农有关的改革滞后于整体改革的结果。这种滞后越大，转轨进程中农民进入市场的风险越大，土地的社会保障功能就越强大。

作者简介：

曹志东 中吕律师事务所律师，毕业于山东大学法学院，法学学士。主要从事公司并购、金融保险、劳动人事等方面的法律事务。