物权法背景下矿业权管理所面临的问题
发布时间:2011/01/29 14:51:24 浏览次数:1371次
矿业权在新的历史条件下和物权法背景下究竟发生了怎样的变化?这些变化对管理方式产生了什么样的影响? 作者结合山西煤矿兼并重组谈几点看法,与同行交流
一、矿业权法律属性的实践误区
(一)、矿业权的法律属性
在物权法颁布前关于矿业权的法律属性一直没有完整而准确的界别。1986年颁布的民法通则将采矿权定位于“民事权利”,将其规定在“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”一节中,第81条第2款规定“国家保护合法的采矿权”,却对探矿权只字未提。1986年施行经1997年1月修订的矿产资源法规定了矿业权的主体为国有矿山企业,集体矿山企业和个体矿山企业,规定了矿业权的有偿使用制度,规定了矿业权在一定条件下可以转让,实际上肯定了其财产权性质,但终究没有给出一个类似于“矿业权是财产权”的表述,至于矿业权究竟是一种什么样的财产权就更无定论。国务院针对矿产资源法颁布的实施细则对矿业权的法律属性作了间接性的规定,即“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源必须依法申请登记,领取勘查许可证,取得探矿权;开采矿产资源,必须依法申请登记,领取采矿许可证,取得采矿权。”
显然,矿产资源法实施细则只是将矿业权的法律属性停留在“行政许可权”性质上。2007年实施的《物权法》解决了矿业权的法律属性,明确矿业权属于用益物权。使矿业权不仅具有行政认可权的性质,同时还具有财产属性。
物权法第117条规定:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。”据此,所谓用益物权,是指依照法律规定占有、使用和收益他人所有权的不动产或者动产的物权。
(二)采矿权物权属性的实践误区
1、关于采矿权的价值及评估方法
关于采矿权的出让。国土资源部2003年6月制定了《矿业权招标拍卖挂牌管理办法》(197)号文件,原则上实行竟价方式取得。
关于采矿权的转让。1999年国土资源部颁布了《探矿权采矿权评估管理暂行办法》,对采矿权的评估方法和标准进行了规定;2008年颁布了《矿权法评估管理办法》,进一步明确了矿业权评估适用国务院有关部门规定的精神;2009年国家安监总局联合国务院14个部委颁发《关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见》(2009)157号文件,其中第16条明确对煤炭资源价款的确定要按照国土资源部矿业权评估有关工作规定和中国矿业权评估师协会《中国矿业权评估准则》。
上述规范性文件表达了两个很重要的信息:其一,矿业权的评估是有规则可循的;其二,体现的是市场交易规则和规律。采矿权的转让价是通过市场发现价格机制,由交易双方协商确定的。
2、关于“83号文件”的法律地位
省政府办公厅《关于煤矿企业兼并重组所涉及资源价款处置办法》,即(2008)83号文件,属于部门规范性文件。当与上位法冲突时是不具有法律效力的。实践中“83号文件”争议较大。其原因有二:一是将采矿权的双重角色单一化,只看到其“行政许可权”的特性,而忽视了其财产权的属性;二是对2004年实行的资源有偿使用缺乏清晰的认识,资源有偿使用改革的实质是国家对采矿权的有偿出让行为,当事人缴付资源价款即取得了采矿权。
综上所述,正确认识矿业权的双重法律属性,不仅涉及到矿业权法律保护体系的适用,也涉及到如何规范行政管理权,更涉及到保护投资者合法权益的问题。
二、采矿权登记中存在的问题
(一)采矿权能否授权一个仅做了名称预核准的公司
国土部门将采矿权授予只做了名称预核准的公司名下是目前煤矿企业较为普遍的现象。按照《公司登记管理条例》的规定,设立公司应当提前申请名称预先核准,以避免公司名称上混同。公司登记机关核准预先申请的公司名称后,发给《企业名称预先核准申请通知书》。预先核准的公司名称保留期为6个月。在保留期内,不得以预先核准的公司名称从事营业,也不得转让预先核准的公司名称。保留期届满,不申请延期的,不办理公司设立登记的,其名称自动失效。
将采矿权登记在预核准公司名称下,会产生两个问题: 一是将采矿权虚置,属违法的行政许可,因为行政许可主体的适格性是行政许可的前提条件;二是如果在有效期内不登记,采矿权就面临撤销的后果。 发生的原因同样是只注意到采矿权权为“行政许可”的属性,而忽略了其物权属性,形成行政管理权与采矿权的冲突。
采矿权主管部门具有管理和服务的双重职能。采矿权行政许可的过程属于管理;让企业获得采矿权财产权的过程,就体现为服务职能。因此无论是采矿权授予的虚置还是随意的撤回都可能造成对投资者投资权益的害。
(二)采矿权许可前置于公司设立登记的误区。
讨论的前提有二:一是采矿权具有物权的属性,是一项重要的财产权利;二是公司设立登记是获取法人人格的过程,是公司进行经营活动的基本前提条件。
目前的作法是许可证先于营业执照颁发,当事人拿到采矿权许可证后才进行公司设立登记。其合法性如何呢?
1、从行政许可的角度看。 《矿产资源开采登记管理办法》第5条规定:“采矿权人申请办理采矿许可证时,应当向登记机关提交下列资料:①申请登记书和矿区范围图;②采矿权申请人资质条件的证明;……④依法设立矿山企业的批准文件……。”
这里指的“依法设立矿山企业的批准文件”,就是企业设立的工商登记文件。很明显《矿产资源开采登记管理办法》要求得到顺序是企业设立审批在前,采矿权登记在后。这也是行政许可主体适格性的基本要求。
2、从采矿权的物权属性看。 物权法赋予了矿业权财产属性,行政许可的结果就一定包含着财产权的赋予。既然是财产权的设立过程,财产权主体就一定是享有法律人格的自然人或法人,而非有名无实的公司名称。因此,公司设立应该在采矿权许可之前,否则将导致行政许可相对人的不适格和财产主体的虚化。
就此问题国土资源部、国家工商行政管理总局于1998年联合发布“关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知”(国土资发(1998)104号文件),规定了矿山企业设立的程序为:“ (1)设立矿山企业的采矿权申请人在申请划定矿区范围前,应按照《企业名称登记管理规定》到工商行政管理机关申请办理矿山企业名称预先核准登记;(2)设立矿山企业的采矿权申请人经工商行政管理机关核准,取得该企业名称使用权后,按照《矿产资源开采登记管理办法》第三条、第四条的规定,以及国务院地质矿产主管部门的授权到相应的地质矿产主管部门(以下简称采矿登记管理机关)申请划定矿区范围;(3)设立矿山企业的采矿权申请人持采矿登记管理机关划定矿区范围的批复文件和其它有关文件、证件,到工商行政管理机关办理企业法人登记或营业登记;(4)矿山企业经工商行政管理机关核准登记,颁发企业法人营业执照后,按照《矿产资源开采登记管理办法》第五条的规定办理采矿登记,领取采矿许可证后,方可从事矿山企业开发建设和矿产资源开采活动。”
采矿权工商登记谁先谁后绝不仅仅是一个程序问题而是涉及到行政许可的有效性和财产权的真实性。解决这一问题,首先要确立依法行政的观念;其次要确立物权意识。
三、矿业权的物尽其用及其实践之困
物尽其用是物权法的一个基本原则,矿业权作为一项重要的财产权利,除了获取其矿产品外,还有出资、抵押等功能和作用。然而实践中却困难重重。
(一)关于矿业权出资。
目前有一个现象非常令人尴尬,企业拥有数亿价值的采矿权,却只能选择货币或其他财产作注册资本。融资问题成为企业发展的瓶颈。企业以其权利寻求合作,成为一种必要。破解矿业权出资的难题成为必要。
就矿业权来讲,它在取得时已经发生了大量的成本消耗,再加之资源存在的有限,若将之用于出资,既是对矿产价值的尊重,又可实现其价值******化的利用,资源将会被转移到市场因素,理性投资者衡量的******价值的使用之中。
现行公司法第27条规定“股东可以用货币出资,也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资;但是法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。” 矿业权属非货币资产,非货币资产出资需满足两个条件:一是可以用货币估价;二是可以转让。矿业权本身具有上述两个条件,但《公司登记管理条例》中缺少有关矿业权出资的登记办法。使得矿业权出资成为不能。
目前矿业权出资的障碍除了登记办法的缺位外还有探矿权价值的不确定性产生的影响和采矿权二级市场的不完善包括价格机制和自由流转机制的不完善产生的影响。
(二)关于矿业权抵押
煤矿兼并重组整合后,面临着巨大的资金投入,但目前煤矿是守着金盆讨饭吃,融资担保成为煤矿企业的难题。
法律层面看,采矿权抵押没有障碍。 《矿业权出让转让管理暂行规定》第6条:“矿业权人可以依照本办法的规定出租、抵押矿业权。”第55条:“矿业权抵押是指矿业权人依照有关法律作为债务人以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下,向债权人提供担保的行为。以矿业权作抵押的债务人为抵押人,债权人为抵押权人,提供担保的矿业权为抵押物。”第56条:“债权人要求抵押人提供抵押物价值的,抵押人应委托评估机构评估抵押物。”第57条:“矿业权设定抵押时,矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。矿业权抵押解除后20日内,矿业权人应书面告知原发证机关”。第58条:“债务人不履行债务时,债权人有权申请实现抵押权,并从处置的矿业权所得中依法受偿。新的矿业权申请人应符合国家规定的资质条件,当事人应依法办理矿业权转让、变更登记手续。采矿权人被吊销许可证时,由此产生的后果由债务人承担。”
《山西省矿产资源管理条例》第24条规定:“采矿权人抵押采矿权,必须持抵押合同到原发证机关办理抵押备案手续。抵押国家和地方人民政府出资勘查所形成的采矿权的,应当向原发证机关提交采矿权价款的评估结果和确认文件。国有矿山企业在抵押前,应当征得矿山企业主管部门的同意。抵押权实现发生采矿权转让时,必须符合《探矿权采矿权转让管理办法》规定的转让条件并办理采矿权转让手续,换领采矿许可证。”
综合上述条款规定,采矿权抵押已经具备完善的法律体系,包括能否抵押,如何实施抵押,抵押物的价值确定,抵押权,实现等等。但现实中主管部门基于个人责任风险的顾虑不作抵押登记,使得采矿权抵押无法获得应有法律效力,使得采矿权在经济建设中不能发挥应有的作用。物权法除了明确对物的属性,保护权利人物权外,还有一个很重要的原则就是发挥物的效用,三者有机联系缺一不可。只有认识和尊重矿业权的物权属性,在实践中实现矿业权价值的******化,才是矿业权管理的价值所在。
作者简介:
高剑生 中吕律师事务所主任,法学硕士,山西大学商务学院客座教授,山西省律师协会副会长,长期致力于公司法、合同法诉讼和非诉讼的研究与律师实务。