对煤层气管网建设用地的法律思考
发布时间：2011/01/29 14:53:54 浏览次数：1446次
随着“气化山西”战略在我省的逐步实施，我省煤层气开发与利用发展势头强劲，而作为煤层气中游产业的煤层气管网建设也正在如火如荼展开。根据省政府规划，我省将建设4568公里省级天然气（煤层气）干支线管网，加上已建成的近2000公里管网，到2020年我省天然气（煤层气）管网总里程将近7000公里，相当于我省现有高速公路总里程（3000公里）的两倍还要多，显然是一项宏伟的工程。伴随着天然气（煤层气）管网建设的日益展开，管网建设中涉及的土地利用问题也日益显现。笔者有幸为我省一家大型煤层气集团担任法律顾问工作，该集团下属煤层气管输企业在施工阶段所遇到的用地问题引起了笔者的注意，在此将遇到的一些问题与不解之处向诸位提出，望得到指正及深层次的剖析。
一、管道建设用地的三种类型
输气管道必须依附于土地，因此管道设施的存在必然会影响到对土地的利用。由于天然气（煤层气）的特殊性，天然气（煤层气）管道用地在修建及使用过程中根据不同用途存在三种类型：
一是修建管道过程中临时建设用地，包括一些管道工程铺设作业带、施工便道、设备堆放场地等，该部分用地的性质为临时用地，可以依据现行的《土地管理法》中的临时用地制度加以解决。
二是管道工程建成后需******使用的土地，包括加压站、计量站、集气站、输气站、阀室等的用地，该部分用地多是******性用地，对于该部分土地，管输企业仍可按《土地管理法》及其他相关法律以出让或划拨的方式取得建设用地使用权。
三是埋设管道途经的用地，这部分用地在管道建成后，管输企业并不直接使用地面土地，而是由原权利人继续使用。尽管管输企业并不直接使用地表的土地但对原权利人对地表土地的使用有限制，如只能种植浅根农作物，禁止挖掘施工等，但天然气（煤层气）管输企业基于何种权利限制原土地权利人限制使用其权利，我国现行法律并没有明确的规定。
二、管道建设用地性质的三种观点
对于第三种用地类型的土地使用权性质有三种不同的观点：
1、管道地下通过权
有人认为管道企业获得的是管道依法通过地下空间的权利，即管道地下通过权，由于此种权利通俗、形象，所以被大多数人接受。此种观点也曾被国土资源部采纳，根据国土资源部“关于西气东输管道工程用地有关问题的复函”（国土资发[2001]327号）的规定，管道建设工程竣工后，建设单位享有管道地下通过权，管道地下通过权的权利、义务可采取由取得管道地下通过权权利人与有关县、市人民政府土地行政主管部门签订地下通过权合同的方式约定。
笔者认为，此种观点不尽妥当，理由如下：
首先，《物权法》颁布以后，土地权利类型主要是：所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权以及地役权，并没有关于管道地下通过权的具体规定，根据物权法定的原则，物权的种类和内容只能由法律规定。因此，管道地下通过权不是我国土地权利的类型之一。
其次，该复函是针对西气东输管道作出的原则性规定，其他输油(气)管道是否可以参照适用并无明确规定。
第三，该复函仅使用了管道地下通过权的概念，根据该复函，管道地下通过权需权利人与有关县，市人民政府土地行政主管部门签订地下通过权合同的方式取得，管道地下通过权的权利、义务也只能双方通过协议约定，即违反了物权法定的原则，更使管道地下通过权处于不确定状态。
2、建设用地使用权
持此种观点的人主要依据我国《物权法》第136条“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”的规定，该部分人认为煤层气管输企业依据相关法律取得管道途经地的全部建设用地使用权后，在地表之下也当然享有建设用地使用权。
笔者认为，此种观点仍然欠妥，理由如下： 首先，如对埋于地下的长输管道采用取得建设用地使用权的方式取得土地使用权的，首先要将管线所过的集体所有土地征收为国有，在此之后再由国家将被征收为国有的土地出让或划拨给天然气（煤层气）管输企业。征收集体所有的土地时，还应根据被征收土地的使用性质给予经济补偿。由于天然气（煤层气）天然气管道输送距离动辄上千公里，如管输企业采用有偿方式取得建设用地使用权将造成管道建设投资剧增，使其难以承受。
即使天然气（煤层气）管输企业获得了管道途经地的建设用地使用权，鉴于实际利用的难度及管理的成本也不可能使用地表土地，势必造成土地资源的浪费。
其次，《物权法》第136条对地下设立建设用地使用权仅是概括性规定，《物权法》其他条款及相关法律并没有对地下设立建设用地使用权有明确规定，因此煤层气管输企业尚不能据此规定解决实际中遇到的用地问题。
3、地役权
持此种观点的人认为煤层气管输企业用地的行为属于利用他人的不动产以提高自己的不动产的效益的行为，主要依据为我国《物权法》中有关地役权的规定。
笔者也不赞成此种观点，理由如下：
首先，地役权只能过合同约定，而合同的签订主体只能是既有的不动产权利人，但实际上煤层气管输企业只有通过与土地权利人签订合同才能取得建设管道的权利，而且只有管道建成之后才会形成不动产，也并非属于“提高”既有不动产效益的行为。
再者，煤层气管输企业应与土地所有权人签署地役权合同，但与土地所有权人签署土地役权合同存有不便之处，原因在于管线距离长，经过不同的土地所有权人的土地，与各土地所有权人签署地役权的合同将耗费巨大精力，而且如与某一所有权人未能达成一致，则不得不改线或支付更高的现金对价。
***后，根据我国《物权法》158条的规定，地役权自合同生效时设立，当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。天然气（煤层气）管道安全与否事关重大，管输企业不向登记机构申请地役权登记就不能对抗善意第三人，但同样由于管线距离长，同一管线需向若干登记机构申请登记，加大了管输企业的管理成本。
三、进一步的讨论与思考
笔者认为，产生上述不同观点原因是多方面的，但主要是法律不完善的原因。《石油天然气管道保护法》于2010年6月25日通过，于2010年10月1日正式实施，作为首部石油天然气（煤层气）管道保护的专门法律，该法尽管规定了管输企业用地时的土地补偿制度，但并没有就天然气（煤层气）管输建设用地的法律性质、是否需要登记、如何登记等问题予以明确。而《物权法》作为一部调整物权法律关系的总法，没有针对管道建设用地设定相应条款，现有规定显然是不完善的，《土地管理法》中与管道用地相关的也仅有临时用地制度。这些问题如何解决，将是一项长期而复杂的工作，如立法体系的完善和配套，法律法规之间的衔接与协调等，都有待于广大专家学者实践与研究，针对此现象，笔者提出几点不成熟的建议，与诸位商榷。
1、管网建设用地的权利性质
笔者建议以法律的形式设定管道地下通过权，该权利是与地面的土地使用权并存的一种独立的土地使用权，性质应归属于建设用地使用权，但此建设用地使用权区别于常规的建设用地使用权，该建设用地使用权的用地范围在地面之下，与地面的建设用地使用权人可不是同一主体，且地面的建设用地使用权人用地时受管道地下通过权人的限制。
2、管网建设用地权利的职能
笔者认为，管道的地下通过权至少包括三项权能，一是地下施工权，该权利在《石油天然气管道保护法》中已有规定，天然气（煤层气）管输企业只要对土地权利人进行了补偿即可行使此项权利；二是管道地上安全保护权，如不得对管道上方的土地进行深耕种植，不得种植有根系的作物，在管道两侧一定范围内不得进行影响管道安全的作业等，该权利在《石油天然气管道保护法》也已规定；三是管道地下******通过权，此项权利我国法律没有规定，正因为法律对此项规定的缺位，使管输企业的管道通过权长期处于不确定状态。
3、管网建设用地权的审批及补偿
笔者建议管道地下通过权由管线起点和终点所在地共同的上一级人民政府土地管理部门进行核准登记，管线用地采取一次性补偿办法，并按《石油天然气管道保护法》规定确定管线保护范围和补偿标准。
国土资源部和山西省政府于2010年11月25日正式签署了《创新矿业用地管理机制合作协议》，这一协议的签署为山西煤层气管网建设用地制度突破提供了政策可能，笔者也希望政府相关部门抓住此次机会，从根本上彻底解决煤层气管网建设的用地难题，从而进一步推动“气化山西”战略的实施。
作者简介：
雷英平 中吕律师事务所律师，毕业于山西财经大学，毕业后就职于山西某大型电力建设企业及山西省某大型外企从事法务工作近十年，对数十家企业进行尽职调查及商务谈判，有较丰富的企业法律实践工作经验，能较为系统的把握并预防企业法律风险，为企业提供******、安全的法律服务。致力于公司商务、合同、煤矿、煤层气及其他民事领域的研究与实践工作。
