对矿业用地的思考——从股份合作制谈

发布时间：2011/02/28 14:57:06 浏览次数：1164次

在矿业制度与土地制度的连接处，科学地选定矿业用地的取得方式，关系到矿业用地市场准入、农地保护以及合理开发等整体制度设置的方向。在我国至今仍缺乏矿业用地取得方式的条件下，笔者从矿业用地的现实情形出发，对矿业用地的股份合作制进行思考和探索。

一、现行法律法规关于矿业用地管理的有关规定

（一）明确矿业用地属于建设用地范畴。申请取得矿业用地必须申请使用国有土地，原来属于集体土地的，必须经过征用变为国有土地，但乡镇矿山企业经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地除外。（《土地管理法》第4、43、44、45、59、60条）

（二）明确探矿临时用地制度。地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，办理临时用地手续。（《土地管理法》第57条）

（三）明确矿业用地有偿取得制度，但国家重点扶持的能源基础设施用地除外。（《土地管理法》第54条）

（四）重要地区限制采矿的制度。 非经国务院授权的有关主管部门同意，限制在一些地区开采矿产资源。（《矿产资源法》第20条）

（五）重要矿床不得压覆的原则。建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。（《矿产资源法》第33条）

二、目前矿业用地取得的主要方式

对于采矿用地，可大致分为工业广场用地、采矿区用地以及尾矿库用地三大类。

工业广场用地的取得。由于历史原因，过去的国有矿山用地均以行政划拨的方式取得。随着法律法规的不断完善，近些年矿山工业广场用地逐步向依法规范用地的方向发展。大型煤炭、铁矿生产项目工业广场用地及其附属设施用地绝大部分作为城市规划区外单独选址用地，上报有批准权限的人民政府审批农地转用和征收，征收后一般作为国家重点扶持的能源设施用地划拨给用地单位使用。对于不符合划拨用地范围的，矿山企业一般采取协议出让的方式取得工业广场用地。

采矿区、尾矿库用地的取得。采矿区、尾矿库用地是矿业用地的主要部分，一般占地面积较大，对全部土地进行征收成本较高，所以在实践中取得方式不一，主要有四种方式：

一种是办理了合法的用地手续，但具体到采矿区、尾矿库用地的，办理合法手续的还属个别现象。

第二种是不办理任何用地手续，而是采取私自租用的方式，即矿山企业通过与原土地权利人(主要为村集体和承包地农户)签订租用土地协议，向其支付补偿费而使用土地。其中对于采矿的坑口、道路等******性占地的，矿山企业和村集体、农户是按照征地补偿标准签订一次性的补偿协议，或者约定按年支付补偿费。对于因采矿造成的矿区范围内土地的塌陷、积水等占用集体土地的，矿山企业根据土地损毁程度，对耕种条件造成的不同影响，按照协议约定的比例逐年支付补偿费。

第三种是有少量采矿区、尾矿库用地办理了临时用地手续，用地单位与被占地单位签订补偿协议，以两年为一周期，重复签订协议并办理临时用地手续。但对于开采周期较短的铝土矿，一般采矿区用地只是一次签订3—4年的用地协议，不需要再重复签订了。

第四种是自营或联营取得，根据《土地管理法》规定，集体组织自办企业使用本集体土地作为建设用地的，无需经过国家征用，所以一些集体企业或其他矿山通过和集体经济组织联营的方式，从农村集体经济组织中直接取得矿业用地。

三、对矿业用地机制的历史思考

（一）土地租赁不适合中国国情

在矿业用地方面，学者总结了国外的经验:“租赁是国际通行的一种矿业用地取得方式，是出租人把土地交给矿业权人（承租人）使用，矿业权人支付租金，并在租赁关系终止时将所使用的土地返还给出租人的行为”，但是，土地租赁不适合中国国情。

一方面是我国的土地极其稀缺。实施租赁必须存在一个重要的前提，就是出租人并不必须依靠出租物作为基本生存的保障，即只有在出租物可以腾作他用甚至闲置时方能行使出租权。比如，有多余的住处才出租房屋，自己******的住所是不可能出租的。中国人口多土地少，耕地更少，远远低于******人均水平，这是我们的基本国情。而矿山开发的80%以上又是在农村，如果租用农村耕地，则依靠耕地生存的农民失去了劳动的对象，粮食产量也自然减少。澳大利亚等国家不同，人均土地面积高于******人均水平，土地并不那么稀缺，农民出租一些土地以外还有足够的土地留给自己劳动和产生收入，因而有条件出租土地。

另一方面是我国长期的封建土地制度的影响。中国几千年的封建土地制度，造成了农民对于土地的依附性：劳动者必须与劳动对象直接结合。在我国历史上，除非在迫不得已的情况下，基本上不得将土地用于非农业的出租。清朝末期的矿业法律制度就很明确，1907年颁布的《大清矿务章程》共15章，其中第6章“地权”、第7章“以地作股”两章专门规定了矿业用地。《大清矿务章程》规定：凡业主所有的矿地，准以矿地作为成本与矿商合股经营，并以“地股之业户”的身份参与矿山的管理和盈亏查考；业主不愿合股而愿得地价者，由政府收买土地与矿商合办；业主仍不愿将矿地出售，可议作租赁，按年或按月出租均由双方协商定夺。清朝末期的矿业法关于矿业用地的******方式是今天“股权合作制”的雏形，因为以地作股并参与经营是资本合作和成员合作的统一。将出租确定为一种“排除式”的无奈之举，是中国封建土地制度的总结。我国传统的封建土地制度并没有因为现代城镇化发展和农民工进城而有多大改变，所以，我们现行制度的构建不能超越面临的客观现实。

（二）矿业用地当继承清朝末期的股份合作制

清朝于1907年颁布了《大清矿务章程》(简称《章程》)，这是中国历史上***早的比较完整的矿业法。完整性表现在许多方面，其中的矿业用地******“股份合作”的制度设置具有历史意义和现实价值。

《章程》对“地权”与“以地作股”都设专章作出规定，其中对“股份”作了明晰的界定：出资采矿的一方，不论是国内与国外的矿商出资，都称为“银股”;国内政府出资开采的称“官银股”;土地权人“以地作股与矿商合办者”，土地主所占的股称为“地股”;政府的土地参股的称“官地股”。《章程》第15款规定：“矿地，除业主自开得兼有地权矿权两项外，其他矿商只有开采矿产之权，不能兼有地权”。法律对银股权的限制性规定，是为了维护封建的土地制度。

矿业用地******股份合作制。按照《章程》第14款规定，尽量以土地作为股份出资。如果土地权人不愿意以地入股，政府按相当价值购买土地，由政府作为“官地股”。如业主仍不愿将土地出售，可由官查询原委斟酌办理，即按《章程》第18款的规定:“凡矿商开采所需之地，无论官地民地，如业主不愿以地作股可议作租用”。矿业用地被迫启用承租方式，说明矿业用地中的入股、政府购买、承租等方式不是并列式的，而是“递进”式的。

土地入股分红方式体现了“合作”性质。关于矿业经营的分红比例，在《章程》第18款规定：四分之一归土地主，四分之一报效国家，矿商得一半。《章程》第21款规定：矿山企业的事务，都由银股权人经营和管理；“如有亏耗，专归矿商承认”，土地主不承担亏损，也不得分红；但“地股之业户，得随时查考该矿商出入款目帐簿”。《章程》关于分红的规定，强调了地股权人在企业的身份，属于组织成员的“业户”；明确了地股权人在企业的管理地位，可随时干预矿里的财务;法定了企业类型，属于地权人与矿权人“合办”性质。

这些规定中的“地股”、“业户”及其“合办”等与现在股份制中的股民不同的是，土地股权人参与了管理并被称为“业户”。其“业户”就是目前“股份合作制”中的“成员权”。所以，清朝矿业用地制度应当是现代股份合作制的雏形，其基本规则对我们今天有利用价值。经查证，清朝末期的制度创新来源于《章程》的背景，《章程》是在洋务运动后受资本主义影响，由两广总督张之洞派人向西方矿业发达国家学习并结合本国实践的结果。尽管《章程》已来不及实施，但为民国矿业法打好了基础。

四、股份合作制为矿业用地开辟了道路

（一）股份合作制的政策依据

“股份合作”是1985年中央1号文件《关于进一步活跃农村的十项政策》中首次提出的。但是，上世纪八十年代曲解了股份合作的实质，混淆了它同合伙制、联营制和股份制的区别。对此，农业部于1990年下发了关于农村股份合作的规章，规范了农业股份合作。从此以后股份合作制虽然遍及全国，但是试点经验及理论研究都局限于农村土地之间的单一结合，没有向农村土地与工商产业方面拓展。

十七届三中全会的决定提出:“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场。”这个政策创新有三个方面的重大突破：非公益性建设也可以依法直接使用集体土地;允许农民直接参与建设项目的开发经营;农村集体建设用地与国有土地平等进入市场。其政策创新的突出贡献不仅在于打破了国家垄断建设用地市场的格局，而且从根本上将农民应有的权利通过用地制度改革返还给了他们。这为农村土地与工商产业合作打开了思路，为矿业用地实行股份合作提供了政策依据，农地承包产权的完整性和农民参与开发的直接性，是 “股份合作”的基本内容;开放集体土地建设经营性项目是“股份合作”企业设立的前提;统一城乡建设用地市场，为实行“股份合作”而拆除了经营性建设使用集体土地的障碍。

（二）股份合作制的含义及优势

笔者认为的股份合作制是指，矿山开发者在获得特定的矿产资源资产以后，再寻求与开发的土地权人合作。合作双方经过谈判，将土地承包经营的物权转换成股权，并约定在矿山企业资本中所占的份额和分红方式，属于资本和成员合作的企业，按资本和成员分别分红，土地权人亦进入矿山企业劳动并按“一股一票”的原则参与投资的决策。股份合作制的矿山企业设立时，相应职能机关除了一般的矿山企业设立的审查项目以外，还应重点审查矿业用地获取内容、矿业用地的获取方式、获地方式的双方约定是否合法；土地用于矿山开发的总体规划和年度计划；农村集体土地转用途审批的行政许可；农地承包人与集体所有者关于流转的意向等。经行政机关审查，准予进行矿业开发的股份合作企业应与审批机关订立“矿业开发管理行政合同”，将许可审批时核准的内容作为一种承诺，以便于约束矿山企业和行政监管机关双方。

以股份合作形式获取土地所设立的矿山企业，不仅实现矿产与土地之间的资源产权合作，还实现了矿产权人与土地使用权人之间的成员合作。“入股是出资财产形态的变化，本来是物权，现在却变成了股权”。但是，设置土地“入股”矿山企业的制度时，必须走出两个误区。一是股份合作混同于股份制。学者至今将“土地股份合作制与土地股份制一并论述，因为两者在实践中较难区分”。实质上，两者很容易区分。股份合作是成员和资本的双重合作，股份制是资本的联合。二是突破土地股份合作的局限。农村土地功能相同的“叠加型”股份合作，是单一的土地股份合作，矿业用地的股份合作是土地转用途后的功能“互补型”股份合作。土地与矿产属于异质性资源产权的合作，其特点不是在资本要素而是在于资源功能，其功能属于异质资源“互补型” 的资源配置，这就与功能“叠加型”资源配置的土地股份合作有根本区别。

结束语

我国矿业用地制度尚属空白，弥补空白时首先必须将多种用地途径比较和论证，在民主科学的基础上选择一条基本途径，然后再据此设置整体性。

作者简介

韩 锐 中吕律师事务所律师，合伙人，毕业于山西大学，法学硕士；主要从事公司法律事务、矿产资源法律事务。