山西省转型综改试验中遇到的法律问题及建议
发布时间：2012/12/08 07:55:15 浏览次数：1887次
系列二
立法问题及建议
摘要
山西省政府2012年9月１３日宣布国务院正式批复了《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案》，总体方案明确了山西转型的主要目标分两个阶段，提出到２０１５年“十二五”阶段的近期目标和到２０２０年的中期目标，力争通过２０年—３０年的努力，山西综合配套改革效应持续显现，基本实现资源型经济转型和******建设小康社会建设目标，该总体方案的正式批复标志着山西资源型经济转型综合配套改革试验区建设进入******实施阶段。正式批复对山西省综改转型跨越发展具有里程碑的事件，但我们应该清楚的认识到目前制约山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区试点改革关键性问题，仍然没有解决，即缺少法律保障，受到现有法律体系制约的问题。笔者意图通过本文的论述为解决这些问题提供一些建议，希望引起关心山西发展的各界人士的注意，贡献各自的智慧，解决法律制约方面的问题，为山西转型发展的成功贡献自己的力量。
关键字：山西省 经济转型试验区 立法问题
一、山西综改立法的必要性
笔者之所以强调山西综改立法是因为立法问题是山西转型综改试验的关键性问题，其能否解决好直接关系到山西转型综改试验的成败，其具体的必要性主要体现在以下几个方面。
山西综改立法的必要性首先在与经济与立法的关系。立法对山西经济转型作用简单概括就是立法规范发展、促进发展、保障发展、助力经济转型。法律与经济的关系法律家和经济学家已进行了深入研究，已经在法律对经济的发展有促进和保障作用方面达成共识，国内外的成功的实践经验也反复证明立法对经济发展经济转型的保障和促进的重要意义，因此可以看到******各国普遍采取先立法后依法改革方式。我国在改革中强调摸着石头过河，没有清楚的认识到先行立法的重要性，因此在改革实践过程中即取得了成绩，也遭受了没有法律规范约束的损失。先行立法促进经济发展，举个简单的例子，市场经济就是法治经济一个投资者要投资山西，当其考察山西投资环境时地方政府承诺山西是综改区给予一定政策支持，但没有具体的法律文件保障，这种情况下投资者是否投资山西就存在很大的不确定性。
其次山西综改立法的必要性在于现行法律体系对综改的限制，我国法制建设经过多年的发展，已经初步建立了包括土地、税收、矿产及行政在内的完善法律体系。以土地管理为例有土地管理的基本法及土地审批在内的非常严格的行政法规和部门规章。山西综改要在土地上进行改革，根本没有法律预留的空间，除非你违法进行改革。以审批为例120万吨煤矿需要国家发改委出具开展前期工作的函，没有这个函接下来的审批工作都无法开展，山西的矿业用地改革受此制约进展受阻。为了解决这一问题山西综改立法非常的必要。
再次山西综改立法的必要性在于保护改革者及调动改革者的积极性，中央给了山西省先行先试的权利。没有通过法律的形式明确先行先试权利的内容边界和行使这个权利的保证措施。改革者在依法行政的严格要求下，如何实现先行先试。我国传统的改革都是与当时现有法律冲突下进行的，都是冒着违法风险的，如小岗村的改革。这种模式的改革不利于改革，也无法调动改革者的积极性。
***后山西综改立法的必要性在于规范改革，通过立法明确改革的内涵统一思想，杜绝改革转型中的无序和混乱，我国改革存在一种现象就是一管就死，一放就乱的现象。出现这种情况笔者认为在于我国改革中毫无目的的管、不负责任的放即这种改革是人治非法治的******体现。通过综改立法可以明确改革的边界，约束改革者的行为。
二、国外经验
山西目前的综改转型情况国外德国已有成功的经验。 德国鲁尔工业区久负盛名。它是德国***重要的工业区之一，在德国近代工业的发展中占据重要地位，被誉为“德国工业的引擎”。凭借丰富的煤炭资源， 鲁尔区发迹于19世纪初。随着工业革命的到来，它一跃成为德国乃至全球的重要能源工业区域,二战后又在西德经济恢复和经济起飞中发挥过重大作用，工业产值曾一度占全国的40％。20世纪60年代，******能源结构巨变,廉价的石油、天然气成为能源的主流，煤炭在能源中的地位被大大削弱。同时，由于鲁尔区浅层煤矿挖掘殆尽，导致开采难度加大继而成本增加，许多煤矿被迫关闭，鲁尔区遭遇到严重的“煤炭危机”。随之而来的是，煤炭问题又对钢铁行业产生连锁效应，钢铁企业纷纷转移，搬到沿海城市或其它国家，鲁尔区又遭遇到严重的“钢铁危机”。目前其已被公认为资源性城市转型的成功试点。
鲁尔区改造是在法律形式的各项规划的总体指导下进行的。如1966年KVR（鲁尔煤管区开发协会（KVR）是鲁尔区******规划机构）编制的鲁尔区******个总体发展规划就是***终以法律形式予以确定的。鲁尔区先后颁布了“鲁尔发展纲要”、“鲁尔行动计划”、“矿冶地区未来动议”等规划，对矿区改造、产业发展、土地利用、城镇布局、环境保护等都进行了明确和详尽的安排。除专门规划外法律、法规保障各项规划的实施。德国政府在鲁尔区的改造振兴中还先后制定了《联邦区域整治法》、《煤矿改造法》、《投资补贴法》、《环境基本法》等法律法规。这些法律和规划对鲁尔区改造的成功起到了关键的作用。
德国的各项立法，无论从通过立法进行改革的还是这些法规本身对山西综改转型都有十分重要的借鉴意义。
三、山西综改立法的实现途径
我国立法权的历史和现状，１９８２年底以前，中国有权制定法律的只有宪法确立的******国家权力机关全国人民代表大会。１９８２年１２月，五届全国人大五次会议通过了新中国的第四部宪法。这部宪法授予了全国人大的常设机构——全国人大常委会部分立法权。同时规定，国务院和省、直辖市的人民代表大会及其常委会，民族自治地方的人民代表大会等单位，有权制定行政法规、地方性法规和自治条例。后经修改的地方组织法又增加了省、自治区人民政府所在地的市和经过国务院批准的较大的市的人大及其常委会的立法权限。全国人大制定法律大致要经过这样几个步骤 1、提出法律草案。2、法律案的审议。3、法律案的表决和公布。
根据山西综改实际的需要山西综改立法工作，首先应该制定一本山西综改转型的基本法再根据这部基本法制定各专门领域法规。这部综改基本法律的内容和我国的立法权限决定了立法机关只能是全国人大或全国人大常委会。山西省人大如制定这部基本法律根据其立法权限，内容和效力无法触及山西综改实验所需要的核心法律问题，意义不大。
如何实现这部基本法律的制定根据我国法律规定“一个代表团或是30名以上代表联名，可以向全国人大提出全国人大职权范围内的法律案”。我们山西作为一个代表团，应该以代表团的民意提出山西综改立法的议案供全国人大表决。山西综改立法的成果山西省要做的工作远不止简单的提出一个议案。在平时山西省人大就要和全国人大做好相关议题和请示和研究，要在省和全国人大层面上作用研究工作，已取得全国人大对山西综改立法的支持。对山西综改立法的***终成型提供保障。
四、结语
山西综改转型立法是实现山西综改转型的成功的关键性的一步。做好综改立法工作。，不但对山西综改转型，对全国其他改革实验区也有重要的意义。笔者认为我们除了进行相应的理论研究，关键在于实践中的成功实现。要成功完成综改立法工作，山西省政府、山西省人大和全省的全国人大代表发挥关键性的作用。
下期笔者将就山西综改基本法的具体内容展开论述。
作者简介
王 涛 中吕律师事务所律师，毕业于山西财经大学，环境与自然资源保护法法学硕士。
