我国煤矿安全生产监督管理制度研究
发布时间：2012/12/10 18:21:42 浏览次数：2739次
提要：本文在研究我国煤矿安全生产监督管理和产业管理体制现状的基础上，借鉴美国先进的煤矿安全生产监督管理制度，对改革并自上而下理顺煤矿安全生产监督管理体制提出了具体设想，在国家层面上，通过集中行使煤矿安全生产监督管理权限，理顺各部门之间的关系，形成科学规范、运转协调的煤矿安全生产监管体制。而在地方层面上，根据煤炭工业发展的实际情况，建立适合本地方实际的煤矿安全生产监督管理体制。
关键词：煤矿 安全生产 监督 管理 制度
加强煤矿安全生产监督管理是当前强化我国社会管理的必然趋势。新中国成立以来，我国的煤矿安全生产监督管理和产业管理体制经过了近十来次变迁，2000年撤销煤炭部以后，煤矿安全生产监督管理职能由国家煤矿安全监察局行使，煤炭产业管理职能被分散到国家发改委、煤监局等有关部门。这种管理体制虽然在特定时期内对改善煤矿安全发挥了积极的作用，但也***露出多头管理、重复行政、职能交叉、体制不顺等问题，亟待加以解决。
一、我国煤矿安全生产监督管理和煤炭工业管理体制现状 (一) 国家煤矿安全生产监督管理与煤炭工业管理现状
目前，我国在国家层面上，煤矿安全生产监督管理由国家安全生产监督管理局和煤矿安全监察局负责。而在国家发改委内部设置的国家能源局（副部级），能源局内设的煤炭司负责管理实施煤炭产（行）业管理，主管煤炭矿区规划和煤矿项目核准（行业准入）；煤炭资源管理由国土资源部负责；国有煤矿企业资产管理由国资委负责；煤炭运销管理、经济运行和价格管理分别由国家发改委规划司、经济运行局、价格管理司负责；收入分配管理、社会保障管理、矿山环境保护管理、行业中介服务职能则分别由财政部，社会保障部，国家环保总局，中国煤炭工业协会，商务部及铁道部等行使。
（二）地方煤矿安全生产监督管理与煤炭工业管理现状
全国各省（直辖市、自治区）地方政府煤矿安全生产监督管理与煤炭工业管理体制主要分为三种类型：
一是以山西为代表的煤炭资源和生产大省，主要采取了在保留安全生产监督管理局、煤矿安全监察局的同时，对煤炭产业实行行业加强型管理。即保留煤炭工业管理厅（局），具有比较******的行政管理职能。根据《山西省人民政府办公厅关于印发山西省煤炭工业厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，山西省煤炭工业厅主要负责：1、负责全省煤炭行业管理和煤矿安全监督管理；2、贯彻落实国家煤炭产业政策，提出全省煤炭行业发展战略和政策建议并组织实施；3、拟定全省煤炭生产开发规划并组织实施；参与编制矿区总体规划。4、拟定煤矿准入条件和办矿标准并组织实施，提出煤炭资源矿业权设置的初审意见；5、按省人民政府规定权限，审批、核准煤炭企业技术改造类固定资产投资项目；6、承担全省煤矿安全监管责任，编制并组织实施煤矿安全生产规划，监督落实煤矿安全生产责任制；负责分解下达设区的市和国有重点煤炭企业安全生产控制指标，并进行考核；7、承担全省煤炭生产监管责任，制定煤炭生产技术规范、规程和标准，实施行业调控；负责煤炭生产许可证颁发管理工作；8、监测煤炭工业经济运行情况；负责全省煤炭行业统计调度、信息化工作；负责全省煤炭运销管理工作；负责煤炭经营资格证颁发管理工作；9、对全省煤炭行业职业教育培训工作进行组织协调和业务指导，负责煤矿相关从业人员的考核发证。10、指导全省煤炭行业机电管理工作；11、经授权，承担全省煤炭行业企业劳动用工管理工作；12、指导全省煤炭行业环境保护和林业管理工作；由于发改委负责煤炭资源规划和煤矿项目核准，国土资源部门负责煤炭资源管理，安全生产监督管理局（煤矿安全监察局）负责煤矿安全生产，这种类型的管理体制存在的问题较多。作为国家煤炭主产区，资源问题、安全问题、煤矿生产经营秩序问题、环保问题近年来较为突出。由于在管理上监察和监管分不清，对煤矿的管理存在有利都管，有责都推，政出多门，各行其是，部门之间推诿扯皮的弊端。特别是群众反映强烈的重复检查、重复罚款、干扰企业生产经营活动的问题十分严重。这种多头管理模式，在一定程度上助长了煤炭开采和资源管理秩序的混乱。如煤矿开采和经营，就由***早的煤炭生产许可证发展到四证（煤炭生产许可证，工商营业执照，采矿许可证，矿长资格证），***后演化为必须具备七证（煤炭生产许可证、安全生产许可证、采矿许可证、矿长资格证、矿长安全资格证和工商营业执照、煤炭经营许可证）才能允许生产或经营。政策的多变，不断升级的准入标准让企业无所适从，有的地方甚至严重影响了政府的形象。
二是一些煤炭资源量和产量较小的省区，如四川、宁夏、黑龙江、陕西、福建等省，在保留安全生产监督管理局（煤矿安全监察局）的同时，对煤炭产业管理主要采取了以企业集团管理代替政府行政管理的管理模式。在上述几个省份，主要是由省政府出面，相继组建了省煤炭集团公司，管理全省的煤炭工业，这些集团主要管理国有或国有控股大型企业，而对地方乡镇煤矿的管理，由于其大型煤炭企业集团利益因素，且地方乡镇煤矿和国有煤矿同样作为自负盈亏、自主经营的平等独立的法人企业，去履行只有政府才能行使的行政管理职能难免显失公正，政企合一的安全监管模式是不适应当前社会管理要求的。
三是以辽宁为代表的老煤炭工业生产省区，实行了高度集中的行政主导管理模式，在原省煤炭工业局的基础上组建省煤炭工业管理局，为省政府直属机构。履行煤炭工业发展战略、行业规划、煤炭资源开发和综合利用管理、省属国有煤炭企业生产管理、煤矿安全监督工作和省属国有煤炭企业安全生产、煤炭生产经营秩序、关闭整合煤矿、煤炭专项资金管理、省属国有煤炭企业领导班子考核管理、履行省属国有煤炭企业出资人职能、负责煤炭工业生产动态、汇集、分析和发布省内外煤炭经济技术和市场信息、提供信息咨询服务等职能。这种类型的管理体制，其优点是理顺了煤炭行业的管理体制，很大程度上避免了重复行政。
二、我国煤炭产业现状及煤矿安全生产监督管理制度存在的问题
在经过各级政府部门和煤矿企业多年的共同努力后，我国煤矿企业安全生产形势实现了由事故频发向逐步稳定好转的转变，但是在我国众多矿山开采企业中，煤矿企业依然是安全生产事故发生***频繁、安全生产形势***严峻的，与美国等发达国家相比，依然存在较大的差距。
（一）我国煤炭产业现状、面临的形势和存在的问题
1、煤炭产业现状。煤炭工业是我国国民经济的基础产业我国煤炭产量约占全******煤炭总产量的40%左右。截至2010年底，国家规划的14个大型煤炭基地有12个产量超过亿吨，总产量28亿吨。2010年国务院印发了《关于加快推进煤矿企业兼并重组的若干意见》（国办发〔2010〕46号），明确要求打破地域、行业和所有制限制，鼓励各类所有制煤矿企业以产权为纽带、以股份制为主要形式进行兼并重组。山西省矿井个数由2598处减少到1053处，内蒙古和宁夏联手打造宁东—上海庙*********能源化工基地，河南、贵州、山东等省推进煤矿企业强强联合。形成了神华、中煤、同煤、山西焦煤和陕西煤化5家亿吨级特大型煤炭生产企业，淮南矿业等9家年产量在5000万吨以上的企业，千万吨以上煤炭企业集团超过50家，产量达到17.3亿吨。目前全国年产30万吨以下小煤矿已减少到1万处以内。根据国家发布2011年《产业结构调整指导目录》，120万吨/年及以上高产******煤矿被列入鼓励类发展项目。就全国而言，单井年产30万吨以下的煤矿将被限制开发，2011年年底前，我国将淘汰单井井型低于3万吨/年的煤矿矿井。既无降硫措施，又无达标排放用户的高硫煤炭（含硫高于3％）生产矿井也将被淘汰。
2、煤炭产业面临的形势。煤炭需求快速增长和煤矿企业生产建设规模扩大使煤矿安全生产面临较大压力。从2002年起，全国煤炭产量以年均2亿吨左右的速度增长，2009年达到29.73亿吨，2010年达到32亿吨，是“十五”末的1.5倍。预计到2015年末，煤炭消费量将在40亿吨左右，国内产量占到38亿吨，比2010年上涨19%左右。同时，全国煤矿在建项目7039个，煤炭产量和建设规模快速增长无形中加重了安全监管任务和企业安全生产压力。虽然我国采取了煤炭资源整合和企业兼并重组的重大战略，但不可能一蹴而就，更不会立竿见影，需要一个过程，2～3年或更长时间，才能逐步提高产业水平和集中度，实现提高安全生产保障能力的目的。随着经济社会******发展，全社会对煤矿安全生产工作的要求更严、期望更高。当前实现安全生产，促进社会和谐稳定，保障人民生命财产安全，已成为社会文明进步的重要标志，因此对煤矿安全监管效能以及政府应对突发事件处置能力的要求越来越高。
3、煤炭产业存在的问题。一是目前我国煤矿的事故起数和死亡人数的总量相对较大。从国内来看，2010年，山西省煤炭产量为7.4亿吨，发生事故63起、死亡139人，百万吨死亡率为0.1876；内蒙古煤炭产量为7.9亿吨左右，发生事故17起、死亡49人，百万吨死亡率仅为0.062；从国外来看，2009年美国的煤矿百万吨死亡率仅为0.02；2007年南非煤矿百万吨死亡率仅为0.06。所以，从数据对比来看，我国煤矿事故总量仍相对较大，安全状况仍相对较差。二是煤矿安全监管能力亟待提升。一些基层监管部门的专业人员匮乏、监管力量薄弱，加之基础设施建设滞后，执法******设施不足，监管手段落后，不能适应日益繁重的安全监管任务。尤其是在安全监管方式上，行政命令、一刀切的方式居多，依法监管落实不到位；在日常监管和社会舆论作用的发挥上还不够等等。
（二）我国煤矿安全生产监督管理制度存在的问题
煤炭行业是我国安全生产事故多发的行业领域之一。虽然我国不断增强煤矿安全生产监管力量，不断加强煤矿企业安全生产工作，但是，煤矿安全生产形势依然不容乐观，重大、特大事故仍然时有发生。从煤矿安全监管和产业管理制度角度分析，主要有以下几点原因：
1、煤矿安全生产监督管理体制不够合理、不够协调、不够一致。建国后，我国经过了多次行政机构改革。目前，我国煤矿安全形成了 “国家监察、地方监管、企业负责”的基本格局，煤炭行业管理部门与煤矿安全监察部门分别属于不同级别的政府组织，煤矿安全管理体制不合理，重权力而轻责任，多部门管理而又无部门负责，成为我国当前煤矿安全监督管理体制的主要弊端。煤炭开采行业是一项劳动作业环境风险非常高的矿山开采行业，而我国当前并没有建立起适应煤炭开采行业特殊性的监督管理体制。政府监管是煤矿安全生产的重要保障。我国煤矿安全生产监督管理体制经过频繁不断的变化后，当前，形成了较为稳定的两大煤矿安全生产监督管理部门: 一是各级地方政府建立的安全生产监督管理部门或煤炭行业管理部门。一般表现为国家、省（自治区、直辖市）、市（盟、州）、县（区、市）的安全生产监督管理部门或煤炭行业管理部门。二是国家煤矿安全监察机构。由国家煤矿安全监察局下设省（自治区、直辖市）局和地级市局，共三级，实行垂直领导，专门负责煤矿安全生产的监察。两个部门都有对煤矿企业生产安全的监督管理权，但缺乏有效的协调和制约机制，这就导致了两个部门各自为政，导致在实际工作中，出现职能交叉、权责不明、多头执法，重权力而轻责任的突出问题。
2、煤矿安全生产监督管理制度不够完善、不够严密、不够科学规范。一是煤矿安全生产监察制度设计不够科学和不够完善。我国煤矿安全生产管理实行国家垂直管理的煤矿安全监察体制，在煤矿安全监管的实践中，煤矿安全监察局在煤矿安全生产管理工作中负责煤矿安全生产许可证的审批发放工作，在煤矿安全生产事故调查中，居于“调查者”的地位。当煤矿发生安全生产事故后，在划分煤矿安全事故责任时，却以有煤炭行业主管部门为由而置身事外，将监管责任推到煤炭行业主管部门一边。据不完全统计，近几年来，从已经公开的煤矿安全生产事故处理情况看，地方政府及其行业主管部门的领导及工作人员是被追究法律责任的主体，很少有煤矿安全监察部门的工作人员因未尽到监察责任而受到处理。这些客观实际情况的存在，集中反映了我国煤矿安全监察制度在制度设计上的不足和先天缺陷，在一定程度上，不利于煤矿安全生产监管目标的实现。二是煤炭生产许可证制度和安全生产许可证制度之间重复设置，不科学不合理。2004年颁布实施的《安全生产许可证条例》与1994年颁布实施的《煤炭生产许可证管理办法》既相互联系，又相互矛盾。煤矿企业取得煤炭生产许可证与煤矿安全生产许可证应当具备的条件基本雷同，两个生产许可证立法的根本目的是相同的，就是从根本上取缔淘汰不具备安全生产条件和安全生产条件差的矿井，从源头上禁止不具备安全生产条件的煤矿企业进入市场，防止遏制重大、特大煤矿安全生产事故的发生。但是，安全生产许可证与煤炭生产许可证的重复设置，加重了企业负担，造成部门之间的推诿扯皮、争权夺利等问题。
三、美国煤矿安全生产监督管理制度历史沿革及启示
（一）美国煤矿安全生产的历史和现状
据美国100多年来的统计数据分析，美国煤矿企业安全生产史上重大伤亡事故有8起是因瓦斯爆炸引起的，其中：伤亡人数250人以上的煤矿安全事故有3起，且都是在1913年以前发生的；还有死亡人数超过100人的5起煤矿安全事故是在 1940年—1968年之间发生的。1900—1910年的10年间，美国煤矿安全生产事故每年死亡人数超过2000人。针对这种严重的煤矿安全生产形势，1910年，美国国会批准美国政府成立矿业局，隶属于内政部。美国矿业局的主要职责就是制定实施矿山安全技术研究计划，并且研究制订矿山事故预防处治措施，但是，美国矿业局没有监察管理权力。在20世纪50年代后，美国在加强煤矿安全监察的同时，******推广使用了先进的开采******和开采技术，美国煤矿安全生产形势得到了稳定好转。当前，美国煤炭生产开发行业千人事故死亡率已经远远低于建筑、运输、金属、制造等20多个行业，成为了一个较为安全的行业。
（二）美国煤矿安全生产监督管理制度的形成与发展
1952年，美国颁布实施了《联邦煤矿安全法》，该部法律赋予了美国矿业局监察煤矿企业安全生产的权力，主要职责就是每年对美国境内的部分井工煤矿进行安全监察，并且对检查中发现的危险情况，直接可以命令煤矿工人撤离煤炭开采工作面。与此同时，《联邦煤矿安全法》还赋予了美国矿业局行政处罚权，其主要形式是行政罚款，罚款的主要情形就是对煤矿企业经营者拒不执行撤离命令或拒绝煤矿安全监察执法人员进入煤矿企业检查的行为。1966年，美国对1952年颁布实施的《联邦煤矿安全法》进行了修订，把原来对部分煤矿的安全监察权扩大到了全部以井工开采方式生产煤炭资源的矿井。1969年，美国颁布实施了《联邦煤矿安全与健康法》，该法提高了对所有煤矿的安全标准，而且也更为严格，同时，增加了煤矿职工健康标准的具体内容。此外，扩大了矿业局的行政执法检查权，并对煤矿安全监察员的执法权力给予了严格规定，包括每年对井工煤矿进行4次监察，露天煤矿2次，对煤矿企业的违法行为处以行政罚款直至追究刑事责任等。1977年，美国颁布实施了《联邦矿山安全与健康法》，该法对所有矿山安全与健康实行监察管理的******法律。该法规定，矿山监察员每年至少对井工矿进行4次******监察，对露天矿进行2次******监察；对死亡事故和严重的非死亡事故进行调查；对发现的任何违法违规行为发出整改或停产的命令；该法明确了四大制度:******是矿山安全检查常规化制度。每个矿井每年必须接受4次矿山安全检查，露天开采矿井必须接受2次检查。第二是矿山安全生产事故责任追究制度。当发生矿山伤亡事故时，违法生产行为的事故责任者将被罚款，甚至判处有期徒刑。第三是矿山安全检查突袭制度。该法规定，任何提前泄露安全检查信息的人，将受到严厉处罚直至承担刑事责任。第四是矿山安全监察人员和矿业设备供应厂商相应承担法律责任的制度。矿山安全监察人员出具误导性错误报告、矿业设备供应厂商提供不符合安全标准条件的设备，也将受到严厉处罚，甚至承担刑事责任。由美国劳工部制定且经美国参议院和众议院批准的《美国联邦法典》第30卷为矿产资源卷，矿产资源卷是对1977年颁布实施的《联邦矿山安全与健康法》的说明。每年由矿山安全与健康监察局修订一次，它包括了所有矿山安全立法应具备的基本内容。同时，对从事矿产资源开采作业人员的教育培训也做出了严格具体而又详细的规定。
（三）美国煤矿安全生产监察制度的启示
产煤大国美国100多年的煤矿安全生产历史经验说明，煤矿企业的安全生产是一项科学的系统管理工程。美国煤炭资源开采行业之所以能实现“高产量低伤亡”的良好安全生产形势，除了美国政府和煤矿企业管理者具有强烈的安全生产意识以及新******、新技术的应用以外，科学严格的煤矿安全生产监察制度发挥了举足轻重的作用。美国煤矿安全与卫生办公室是隶属于矿业安全与卫生监察局的一个联邦机构，它设有11个地区办公室和65个矿场办公室，这些办公室既与矿山企业经营者没有利益关系，也和各州政府没有从属关系，从而在监管体制上保证了煤矿安全生产监督机构的独立性。美国法律规定，联邦政府任命*********安全监察员应当经过严格的资格审查，且*********安全监察员必须具有大学毕业以上文化程度、在现场从事实际工作5年以上、有丰富的矿山安全知识和具有公正廉洁的品行信誉。初选合格者，应当在国家安全与健康学院学习培训9周到12周，系统学习矿山安全生产法规和处理安全生产事故的技术业务知识；经考试合格后，应当跟随有经验的中高级国家安全监察员实习工作1年；在从事矿山安全监察工作后，仍应经过l年实际工作能力考核合格后，方能获得联邦政府的正式任命。美国法律还规定，煤矿安全监察员应与煤矿企业无任何利益关系，且必须具备煤矿和现场工程师的资格，每年应在国家矿山安全与健康学院培训两周。各州的联邦安全监察员施行轮岗制度，每两年必须轮换对调。在煤矿安全生产事故处理方面，美国法律也做出了详细规定，任何煤矿发生三人以上的死亡事故，当地的联邦安全监察员和州政府安全监察员不得参与该事故的调查与处理，必须由联邦政府从外地调派安全监察员到发生事故的矿井进行事故调查。联邦安全监察员和州政府安全监察员一旦被发现有违法渎职行为，将受到联邦总检察长办公室的查处。此外，美国《煤矿安全监察程序》具体规定了煤矿安全监察人员在履行执法职责时必须遵循的程序，每次矿山安全检查结束后，煤矿安全监察员都要召开公布监察报告或调查结果的会议，并由煤矿企业经营者和煤矿职工代表参加。《联邦矿业安全与健康法案》还规定，煤矿安全监察员发现煤矿安全生产隐患，有权责令煤矿企业立即停产，但如果泄露检查信息或误导调查，则承担相应的法律责任。
四、构建适合我国国情的煤矿安全生产监督管理制度
我国煤矿安全生产中存在诸多问题中，煤矿安全生产监督管理制度不科学、不规范是重要原因。而美国等产煤大国科学规范、运转协调的煤矿安全生产监督管理制度为构建我国煤矿安全生产监督管理制度带来了有益的启示。因此，构建适合我国国情的煤矿安全生产监督管理制度才是解决我国煤矿安全生产问题的关键。笔者建议从以下两个方面来构建：一是改革并自上而下理顺煤矿安全生产监督管理体制。煤矿企业的安全生产是一项涉及面较广、管理较为复杂、需要综合协调配合的系统工程。因此，自上而下理顺煤矿安全生产监督管理和产业管理体制，对于保障煤矿安全生产具有重要意义。针对我国管理与监察不分的现状，借鉴美国等发达国家先进的管理经验，建议采取当前我国政府行政管理体制改革的做法，即实行“大部制”，把涉及煤炭行业管理和监察等职责的机构纳入一个部门，成立国家能源部的二级局—国家煤炭工业管理局，既把煤炭资源纳入了能源规划体系，又明确和强化了煤炭行业管理职责。在明确了安全监管责任的同时，把责任落实到一个部门，避免拖诿扯皮。以山西省为例，煤炭行业主管部门就是山西省煤炭工业厅，具体负责本地区煤矿建设、生产、经营、安全等全过程的管理职责。对煤炭资源量和产量较小的省区，建议参照上述模式进行理顺。对一些省区承担企业管理职能的现有地方煤炭管理部门，建议将其企业管理职能划出，由集团公司承担。对国有煤矿企业的管理，应按照政企分开的原则，根据各地实际，走集团化道路或转制拍卖的路子，其资产统一由国资委管理。对只有国有煤矿，或很少有非国有（乡镇）煤矿的省区，也可以维持现有省煤炭集团公司管理全省煤炭工业的管理模式。对现有部门之间重叠的职能，应在深化行政管理体制改革的大原则下，由新组建的机构提出方案，进行精简和加以理顺。如现有煤矿生产应具备的七证中的煤炭生产许可证和安全生产许可证合并，矿长资格证和矿长安全资格证合并。通过煤矿安全生产监督管理体制改革，将各部门分散管理的涉煤管理职能统一归口，有利于避免目前存在的政出多门，政策多变，重复行政，资源开发和生产秩序紊乱、政企不分等问题。同时，有利于坚持行政管理体制改革的方向，把原来那种直接管钱、管物、管人、管审批的“行政－控制型”管理，改变为“规制－服务型”管理，建立科学规范、运转协调、公正透明、廉洁******的煤炭安全生产监督管理机构，更好地依法行政、搞好服务、责任明确、效能显著，促进我国煤炭工业生产力水平和整体素质的提升，进一步改善我国煤矿安全生产状况。煤炭工业的安全生产是一项涉及面较广、管理较为复杂、需要综合协调配合的系统工程，需要各方面的共同努力和各个制度的衔接，才能实现煤矿安全生产形势的长治久安。
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作者简介：
魏冬 山西省煤炭工业厅政策法规处工作人员
