基层行政执法是直接架构老百姓和政府关系的桥梁，地方政府执法规范化是当前法治政府和法治社会建设的重要内容。从域外来看，基于具体国情的不同，各国基层治理体系模式的差异化明显。国外没有乡镇（街道）行政执法的相似情况，没有完全对应的基层综合行政执法机构：美国推行的是“小政府，大社会”，政府尽可能少的干预人们生活，极力控制行政权力的扩张，所以没有设立专门的城市管理执法机构，而是在各州、郡和县都设有实施法规的行政执法机构，其职责范围主要包括土地利用、区划、公共卫生和安全、环境卫生、住房和建筑规范、废弃车辆以及处理违规投诉和其他保障公共福利的问题；德国是联邦制国家，实行地方自治，各地的城市管理主要依托于地方政府，地方政府在市、区成立了类似于我国综合执法机构的秩序局，负责城市秩序管理，监督人们对日常法规的遵守，处罚违反城市秩序规定的行为人，确保市民生产生活有序进行；日本的执法主体包括政府，也包括企业和社会组织，重视民间力量的参与。可以说，发达国家在城市管理过程中的执法内容、执法方式等方面与我国综合执法部门有相似之处，但具体到执法权下沉基层问题的研究上，需要以我国《行政处罚法》为法教义学分析蓝本，以我国基层执法的实际需求为前提，实现权力的“供需平衡”。
根据《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的要求，在行政体制改革的下一阶段，坚持省级原则上不设行政执法队伍，设区的市与市辖区原则上只设一个行政执法层级。行政执法所需的编制、技术、资金、技术等逐步下放基层，上级部门从执法者转变为监督者成为必然趋势。《行政处罚法》第24条作为行政处罚权下沉乡镇的法律依据，为长期以来困扰乡镇和街道执法主体地位不明的问题扫清了法律障碍。但是，针对处罚权下沉的具体范围、方式、标准等问题仍在讨论和探索中，而这些问题的明确是基层执法规范化的必要前提。截至2022年3月，我国共有38556个乡镇行政区划单位，具体到山西省，有1278个乡镇行政区划单位。显然，处理好处罚权下沉工作不可能一蹴而就，面对这么多的基层单位，如何在基层执法体制改革过程中依法、科学、合理落实赋权的标准，赋权的范围、方式等问题，准确把握第24条的规范意旨和适用规则就显得十分迫切和必要。
一、问题的提出
行政执法权下沉基层的立法实践是中央统筹规划和地方自主探索的共同努力的结果。早在2000年，广东省就确定了300个左右的中心镇下放部分行政审批权限。随后，江苏、福建、湖南等地陆续开展了有关事权下沉基层的试点与改革。在此过程中，各地为了实现执法重心的下移，采取了多种方式：如乡镇（街道）协助执法、设立县级政府部门派驻机构、基层相对集中处罚权、委托放权、明确授权等等。显然，以上执法权下放的方式中，只有授权方式能直接赋予乡镇政府和街道办事处行政执法的主体资格，实现了执法重心的完全下移，其余模式只是通过县级职能部门与乡镇（街道）联动，县级部门通过签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等内部管理方式，将工作责任转嫁乡镇（街道）承担。也就是说，处于国家治理末梢的乡镇政府和街道办事处长期承受政治压力与行政压力，面临“责大权小”的局面。因此，学界研究的关注点在这一阶段主要集中在乡镇（街道）政府职能的法治化问题上，呼吁从立法上赋予基层政府行政执法的主体资格与执法权力。
基层行政执法规范化问题的提出是新《行政处罚法》（2021）实施之后在基层治理中面临的全新课题。一方面，基层赋权改革因新《行政处罚法》的实施得以合法化，各地逐渐开始乡镇（街道）规范化的制度建设，但法律规范的释义仍未统一，在具体赋权和执行标准问题上仍存在适用难题。立法规范对行政处罚权下放设置的诸多程序与实体条件还需进一步阐释，从理论研究的角度解读《行政处罚法》中权力下沉的规范意旨与具体实施路径，执法权下沉乡镇（街道）的赋权方式、赋权范围、赋权路径以及具体执行标准等问题仍有待研究细化；另一方面，乡镇政府能否合法、有效地行使行政处罚权，是建设和评估法治政府水平的关键。通过对立法规范意旨的诠释，从行政权运行的有效性与有限性角度出发，兼顾行政效能与程序正当的权限配置标准，结合基层执法资源配置问题、乡镇政府和街道办事处职责之定位及行政管理体制的运作模式，探索乡镇（街道）执法的规范化路径。新《行政处罚法》实施之后，现有研究集中在新法规范适用规则的准确理解和把握上，旨在从经验的总结提炼上升到制度设计优化的高度，体现修法对精细化改革的引领与导向作用。理论界与实务界对于处罚权下沉问题的探讨较多，但对赋权方式、赋权范围、赋权路径等规范的解读也多有不同，围绕处罚权下沉问题，一些知名学者像应松年、叶必丰、秦前红等教授均作出过解读。此外，全国人大常委会法工委的黄海华、司法部行政执法协调监督局的袁雪石等实务部门的同志也提出了各自的观点，总的来看，各方意见并未达成统一。现有研究主要涉及三个方面：一是对执法权下移基层政府提出对策建议。有学者指出，执法权重心下移基层政府应在纵向上厘定执法层次，合理配置执法力量，加强对重点领域执法人力和财力的支持；二是对执法权下移法律依据的研究。有学者认为无论是执法权的设定抑或分配均应有相应的法律依据，并需遵循一定的程序，以此来满足主体法定性要求；三是对执法权下移效能的分析。有学者看来，执法权下移需要从下移路径、吸纳社会力量、精准识别需求和有效配置资源等方面进行制度设计，以实现基层政府行政效能******化。
在全国各地执法权下沉基层政府的探索和实践的大背景下，结合我省地方基层政府执法的具体实践，推进行政执法权限和力量向基层延伸以实现执法权力的“供需平衡”，基层政府执法规范化问题的探讨对于法治山西、法治政府、法治社会一体建设具有重要现实意义。
二、行政处罚权下沉的规范阐释与适用规则
（一）基层执法的赋权理念
基层执法规范化的前提是基层执法范围的明确和赋权方式的确认。《行政处罚法》第24条对于赋权基层的范围和方式仅有概括式规定，如何稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放到基层，如何确保放得下、接得住、管得好、有监督？基层赋权理念直接关系到赋权效果的好坏，赋权理念的渗透程度决定了对执法行为、执法过程以及执法实际效果的改造。本文认为，乡镇实施的行政处罚权应服务于其履行的职责，能够赋予乡镇的行政处罚权范围与种类取决于经济社会期待其管辖的事务范围，并且与县级政府不重叠，防止过度授权；与此同时，行政处罚成为乡镇（街道）重要的基层治理手段，须谨慎使用，应以法治思维促进乡镇（街道）行使行政处罚权的规范化。因此，在行政处罚权下沉乡镇（街道）过程中，一方面，应遵循依法赋权与合理赋权的基本原则，审视并指出当前赋权路径面临的争议，以类型化的赋权标准将乡镇（街道）纳入执法主体，从受权主体适格、授权主体法定以及下移权限适度三个方面进行制度设计，实现执法权力的科学化配置；另一方面，因地制宜的赋权理念是实现科学化配置的关键。尊重乡镇（街道）发展定位差异、地方改革定位不同等现实问题，将基层政府的行政管理事项与执法需求链接，避免在赋权范围内采用“一刀切”的配置措施，妥善处理上级政府部门和基层执法部门之间的关系，做好部门职责划转调整工作，***终实现权责一致、精准下沉、衔接紧密、协调顺畅。
（二）赋权基层政府执法的具体要求
行政执法是基层法治政府和法治社会建设的重要治理手段。在处罚法修改之前，原法第20条规定，行政处罚权由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。也就是说，除了少数行政法规赋予乡镇街道个别行政处罚权外，乡镇街道基本不行使行政处罚。党的十八大以后，为了解决基层管理中“看得见的管不了、管得了的看不见”的突出问题，开展了赋予乡镇街道行政执法权的改革，将相关行政处罚权赋予乡镇街道，由乡镇街道综合执法。在修法过程中，各方面对部分行政处罚权下放乡镇街道有较大共识，但对于下放路径、范围、节奏有不同意见。有的建议由单行法授权，行政处罚法不作统一规定；有的建议由行政处罚法直接授权。这里涉及到权利来源的问题，一般而言，行政机关处罚权的来源一般有两个路径：直接赋权和间接赋权。其中，直接赋权强调的是权力设定，由宪法、法律、法规和规章把某一行政职权直接赋予行政机关；间接赋权包括授权和委托，前者是指受条件限制等原因，将原本属于某行政机关的行政职权通过一定的法律形式转移给具有公共事务职能的组织；后者是指行政机关在法律、法规、规章允许的前提下，把自身的行政职权转让给有关组织或者个人。事实上，在行政处罚权下沉问题上，立法机关既没有直接赋权，也没有间接赋权，而是巧妙地将赋权的确定性和灵活性结合起来，采取了一种开放的模式。也就是说，虽然行政处罚法为乡镇（街道）成为行政处罚实施主体的合法性提供了依据，但行政处罚法并没有直接赋权给基层，也就是说，乡镇（街道）不能直接依据新行政处罚法实施行政处罚。基层政府行使处罚权仍需要寻求合法来源。这样就为给改革留有了充分空间。显然，第24条******的贡献在于解决了长期以来乡镇执法主体不合法的困境，但是，此下沉规范在具体适用中仍有几个具体问题需要探讨。
******，交由属于何种法律行为？关于“处罚权交由”的途径，理论与实务界讨论较多，分歧亦较大。“交由”是否具有开放性？从人民法院出版的《行政处罚法释义》中，并没有查找到明确的回答。“交由”这个词首次出现在立法规范中，是在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第61条第七项规定中，有“办理上级人民政府交办的其他事项”的规定，但在法律层面上，对于上级交办的事项、程序、方式等都没有明确，由此可见，“交办”具有很大自主性和随意性。那么立法者在《行政处罚法》第24条中选择适用了“交由”一词，应该说，也是有意为之。从法学方法论的角度讲，立法者正是为了适应事权改革而采用的一种灵活的间接赋权模式，因此对于“交由”的理解应做扩大解释。“交由”既可以是授权，也可以是委托，还可以是交办、设派驻机构等多种灵活的方式。此外，对于“授权”的理解，主流观点都认为行政授权是法律、法规、规章的授权，只有通过法律或者法规的形式将一定范围的行政权授予行政系统以外的组织或机构行使的法律行为，而否认存在行政主体授权的形式。事实上，允许行政机关将某一行政职权转移给另一机构或组织的法律、法规却大量存在。从本质上讲，行政授权属于对行政权的重新分配，既可通过立法行为实现分配，也可交给行政机关以行政行为的方式完成。我国台湾地区，与行政授权构造相似的公权力之委托并不拘泥于法律规定的形式，以行政处分或行政契约方式为之亦可，因此行政主体授权在法理上并不存在障碍。行政授权不仅包括法律、法规、规章的立法授权，也包括通过明确的授权性规定，由行政机关决定将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织行使并独立承担相应责任的配置方式。可以说，处罚法第24条打通了一条绿色通道，意味着省、自治区、直辖市人大及其常委会可以通过修改地方性法规直接明确地将相关处罚权授予乡镇政府和街道办事处，省级政府也能够通过决定或规章的形式进行授权，达成下级行政机关间职权转移的目的。
第二，谁有权决定？如何理解第24条中的“省、自治区、直辖市”这样的概括性的表述？从文义解释来看，“省、自治区、直辖市”既可以理解为省级政府，也可以理解为省人大以及人大常委会。也就是说，如果两者均有权决定，那么“决定”的方式既可以是省政府的规章、决定等规范性文件，也可以是省级地方性法规、人大的决定。本文认为，立法机关对赋权的决定主体没有直接限定的规范意旨在于在省级层面的适度放权。事实上，经过长期的探索和实践，各省在基层赋权实践的做法已经有了一定积累，适时放权有利于省级层面各方的协调和配合，有利于提高推进行政执法体制改革的工作效率。但与此同时需要注意的是，省级政府和人大的协同是基层赋权工作能够稳步推进的前提。
第三，如何理解迫切需要？如何判断有效承接？这是对处罚权下放的必要限制，将行政处罚权下放乡镇街道需要符合三个条件：基层管理迫切需要、县级人民政府部门的行政处罚权、乡镇街道能够有效承接。首先需要指出的是，基层既可以指乡镇政府与街道办事处，也可以是县级政府部门的派驻机构，下放的管理权并非必须由前者承担。处罚法要求各省、自治区、直辖区考虑相关处罚权的损益性程度适当放权，却没有通过正面列举处罚事项所属领域为地方实践提供指引。“迫切需要”是一个动态筛选的过程，需要各地根据具体的情况，目前广东、上海、北京、重庆等地下放的目录清单基本都已梳理完毕，山西省内也已经梳理出了初步清单，部分基层单位如灵石、文水、盂县等基层也在积极探索梳理赋权清单目录。从清单的具体范围来看，主要包括相对集中行使处罚权如市场监管、市容环境等领域等以及具有地方特色的管理事项，如北京市人大常委会《无障碍环境建设条例》中明确乡镇政府、街道办事处有警告、通报批评及罚款的相关职责。当然，如果不能正面列举清单名录，还可以采取负面排除的方式，比如浙江省政府虽然没有出清单，但是将较为严厉和过度限制行政相对******益的行政处罚排除，像没收、吊销、责令停产停业这类重大的处罚决定，还是由县级执法部门来处罚。
《行政处罚法》还提出“有效承接”的限制，这是从专业与资源两个维度对乡镇执法能力作具体要求。按照“放得下、接得住、管得好、有监督”的预设，乡镇应具备三个条件才能保障行政处罚权的有效行使。其一，乡镇应具有确定的执法机构。在行政处罚权下放之前，要能明确具体的实施主体，比如乡镇政府、街道办事处，还是另设机构或执法支队。其二，乡镇应有足够且专业的执法人员。倘若把不同职能部门的执法事项交由从来没有或极少实施行政处罚的人员，难以确保权力行使的合法性与******性，故应对乡镇执法人员的专业资格与人事编制作配套调整。比如，执法人员的编制应划归至乡镇政府，由后者统一人事管理与绩效考核，以保障乡镇实施行政处罚的独立性。其三，乡镇应有相对独立的财政权，适当保留财政权是推动乡镇执法能力建设的物质保障，有助于激发基层执法体制的能动性。
第四，处罚权交给乡镇后，县级政府及工作部门是否还能继续行使？本文认为，原则上，某一行政事务所确定的管辖权一般只能归属于一个行政主体，如若允许两个以上行政主体共同管辖，容易造成同一事务多重管理或分级负责的局面，违背行政任务赋予的合目的性与经济性原则。根据《地方组织法》的规定，乡镇政府系县级政府的下级行政机关，街道办事处是区政府的派出机关。从行政一体性角度考虑，将县级政府职能部门的管辖权转移至乡镇政府和街道办事处，实际是调整行政管理职权在县乡两级行政机关间的具体履行，属于级别管辖之纵向转移。因此，交由乡镇政府和街道办事处行使的处罚事项，县级政府部门将不再继续负责。
需要注意的是，乡镇之间的差异多由区域规模与属地管理责任决定，体现在城镇化进程中的城镇规划需求、人口结构与密度、产业结构等方面，据此评估乡镇的执法事项与需求差异。当然，也应注意到乡镇政府与街道办事处的定位差异，前者是宪法确定的一级政府组织，具备实施行政处罚的组织条件，而街道办事处在城市治理中的功能定位也日益凸显，如何在组织架构上予以弥补是赋权应当解决的关键问题。此外，地区间的行政执法体制差异也是赋权实践应当考虑的因素，这将影响赋权改革决策的实施效果。
三、加强基层政府执法的制度建设和队伍建设
基层政府在获得合法赋权后，应在内部结构、制度建设和队伍建设等方面不断优化调整，以满足执法所需的各项条件和要求，以实现赋权目的。受限于经济水平与文化背景等方面的差异，能顺利统筹跟进并获得治理红利的乡镇仍然是少数，更多乡镇缺乏治理意识和治理能力，使得各项改革流于形式，无法形成整体合力，严重的可能导致乡镇治理失序。行政处罚权的赋予和之后权力的有效运行需要实施主体在内部进行相应的机构和人员优化，加大对执法人员力量和执法物质条件的投入和保障。根据授权事项的不同，有针对性地提高自身完成行政任务和法定职责的水平和能力，制定并完善有关的行政执法规范性文件，加强对执法人员的法律知识和业务能力培训。
******，根据严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度改革要求，应加强对执法人员资格准入的培训和考核。新《行政处罚法》要求执法人员必须具备行政执法资格的，并且在具体执法时不得少于两人。事实上，基层具有行政执法资格的人数远远少于基层执法的需求，并且就算具备了执法资格的执法人员，在执法知识、执法能力方面仍有很大的提升空间。本文认为，应加强对执法人员执法资格准入的考核，不能因急于组建执法队伍就放松对准入的考核要求。可以预见的是，如果仓促组建基层执法队伍，很容易造成基层执法不规范甚至违法执法的后果，并因此而引发大量的行政纠纷，***终丧失政府执法的公信力。
第二，加强对执法人员执法能力提升的培训工作。开展线上培训和线下培训相结合、部门培训和自主学习相结合，法规研讨与办案实践相结合等灵活多样的提升方式，切实增强基层执法人员的法治意识、规范执法行为、提升管理和服务水平。要抓关键少数，基层领导干部要带头学法，提升自身的法治思维，营造良好的学习氛围；基层行政执法人员应提升执法规范化的水平，注意执法形象的塑造，注重学习成果的转化，学以致用，在基层执法过程中及时总结执法经验教训，培养用法治思维和法治方式解决问题的能力。
结语
《行政处罚法》的修改并不是终点，由此带来了法律适用与衔接问题更值得关注，对行政执法权下沉乡镇（街道）的规范阐释，彰显了法治精神与《行政处罚法》的修改保持了高度的系统性、协调性和同步性，对推进基层治理体制规范化与制度化具有重要的理论引领意义。“‘十四五’时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。”《行政处罚法》的颁布与实施充分回应了基层治理的现实需求，为发挥乡镇街道在行政执法领域的统一指挥和统筹协调职能提供了法定依据和坚实保障。行政执法权下沉乡镇（街道）问题将是未来统筹推进乡镇街道和城乡社区治理现代化的关键环节，也是强化基层治理能力、夯实国家治理根基的必然要求。在行政处罚权向基层下移的具体执行中，须聚焦县乡执法权的科学配置，规范乡镇执法的法治化路径，理顺乡镇综合执法机构与上级主管部门的关系，实现基层治理的权责对应。通过规范乡镇政府实施行政处罚权的行为，实现依法行政的法治思维对基层治理主体的再渗透，促进基层执法的规范化与制度化，进而影响其他基层治理主体的认知与行为，推动基层治理的依法而为。
