临时用地是《土地管理法》为了解决建设工程和地质勘查需要临时使用土地而确立的一项土地管理制度。临时用地制度规定于《土地管理法》第五十七条，针对实践中存在的临时用地期限过于单一、临时用地土地复垦责任不落实等情形，2021年修订的《土地管理法实施条例》第二十条结合各地实践对临时用地管理作出了三方面的创新性规定。此后，自然资源部于2021年11月10日正式发布了《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号），山西省自然资源厅也于2022年7月19日发布了《临时用地管理办法》（晋自然资发〔2022〕14号），上述文件的出台使得临时用地制度逐渐规范化。
一、临时用地的基本概念
临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用且不修建******性建（构）筑物，使用后恢复原状并交还土地所有权人或使用权人，经自然资源主管部门依法批准使用的土地。临时用地不改变土地用途和权属性质，无需办理农用地转用和征收土地手续，使用国有土地的也不必办理划拨或有偿使用手续。临时用地的土地使用者应当依据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时用地的使用者应当按照临时用地合同约定的用途使用土地，并不得修建******性建筑物。
二、临时用地应当遵循的原则
2021年修订的《土地管理法实施条例》第二十条对临时用地管理制度作出的******个创新性规定即是明确了临时用地应当遵循的基本原则——尽量不占或者少占耕地。也就是说建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占耕地，确实无法避让的，才可以占用耕地，而且要尽量少占耕地。
耕地是我国***为宝贵的资源，是粮食生产***重要的物质基础。我国是一个人多地少的国家，人均耕地资源数量少、质量差，耕地后备资源严重不足，保护耕地、确保国家粮食安全是自然资源主管部门***重要的职责。2020年以来，全球新冠疫情的大爆发再次凸显了粮食安全的极端重要性，因此，必须牢牢守住18亿亩耕地红线，守住粮食安全***重要的底线。
县级以上人民政府自然资源主管部门在审批临时用地时,要重点对临时用地是否占用耕地进行审核，要按照尽量不占或者少占耕地的原则来确定是否批准，对于使用后土地复垦难度较大的临时用地，要严格控制占用耕地。此外，根据《土地管理法》第三十五条关于“******基本农田依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途”的规定，临时用地不得占用******基本农田，需占用******基本农田的，必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部 农业农村部关于加强和改进******基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定，难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用******基本农田。
三、临时用地的使用范围
根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》等相关规定，目前，临时用地的范围主要包括以下四类：
一是建设项目施工临时用地。规定于《土地管理法》第五十七条及《土地管理法实施条例》第二十条。主要包括建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地;直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土(渣)场等使用的土地。
二是地质勘查临时用地。规定于《土地管理法》第五十七条及《土地管理法实施条例》第二十条。主要包括矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。
三是抢险救灾和疫情防控临时用地。规定于《土地管理法实施条例》第二十一条规定。主要包括在抢险救灾、疫情防控期间因搭建救灾帐篷、临时救助点、移民安置点或修建临时道路、临时医院等使用的土地。
四是考古和文物保护临时用地。规定于自然资源部、国家文物局印发的《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》；此外，《临时用地管理办法》（晋自然资发〔2022〕14号）中也对此进行了明确。主要指考古和文物保护工地建设临时性文物保护设施、工地安全设施和后勤设施等使用的土地。
四、临时用地的审批权限
根据《临时用地管理办法》（晋自然资发【2022】14号）的相关规定，临时用地的审批手续办理程序主要包括以下三步：
一是提出申请。由临时用地申请人持临时用地申请书、临时使用土地合同、项目建设依据文件、土地复垦方案报告表、土地权属材料、勘测定界材料、土地利用现状照片等资料向市、县（市、区）自然资源主管部门提出用地申请。二是审查批准。市、县（市、区）自然资源主管部门在收到临时用地申请材料后组织审核，材料不符合要求的，当场或在5个工作日内一次性书面告知申请人补正。对申请材料齐全且符合要求的，应当自受理之日起20个工作日内予以批准；不予批准的，应当及时告知申请人。三是费用支付和批文领取。临时用地申请人凭复垦费用预存凭证、“临时用地补偿费用支付”凭证领取临时用地批准文件。需要缴纳耕地占用税的，还应当办理完税手续。
需要注意的是，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》仅将临时用地的审批权限赋予县级以上人民政府自然资源主管部门，但是临时用地审批权限如何在省、市、县三级自然资源主管部门之间划分则没有明确具体的规定，如此便导致各地实践的不一致，通常来讲主要有三种：1、所有临时用地一律由所在地的县级自然资源主管部门批准；2、按照地类或占用面积分别由省、市、县三级自然资源主管部门分级审批；3、仅对临时占用耕地的行为实行提级审批，临时占用其他土地仍然由市、县自然资源主管部门审批。但随着《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）的发布，临时用地审批权限的划分得到了统一，即涉及临时占用耕地和******基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批；临时占用耕地以外的其他农用地、建设用地或未利用地的仍然由县（市）自然资源主管部门负责审批。
五、临时用地的使用期限
2021年修订的《土地管理法实施条例》第二十条对临时用地管理制度作出的第二个创新性规定即是规定了适应多方面需要的临时用地期限。按照《土地管理法》的规定，临时使用土地期限一般不超过二年，《土地管理法实施条例》在该期限之外增加规定：建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年。这是考虑到能源、交通、水利等建设周期较长的建设项目的特殊性，对临时用地期限所作的特殊规定，这也有利于解决建设周期较长与临时用地期限较短带来的冲突，是对现行临时用地制度的重大完善。
此外，考虑到一些特殊行业的特殊需求，本条还明确法律、行政法规另有规定的除外，给特别法规定临时用地期限留下了法律空间。如根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》的相关规定，勘查许可证有效期***长为3年，但石油、天然气勘查许可证有效期***长为7年。由此可知，相较于其他矿产资源，石油、天然气的勘探需要更长时间，因此，《矿产资源法》可能会根据这一实际情况，对石油、天然气的勘探用地规定特殊的临时用地期限，那么根据《土地管理法实施条例》第二十条的规定，未来石油、天然气勘查的临时用地的期限则会按照《矿产资源法》的规定来执行。
六、临时用地的复垦义务
2021年修订的《土地管理法实施条例》第二十条对临时用地管理制度作出的第三个创新性规定即是明确了土地复垦的期限和要求。根据本条第三款的规定，土地使用者应当在临时用地期满之日起一年内，完成土地复垦义务，其中占用耕地的，还必须恢复种植条件。
土地复垦是临时用地使用者的法定义务，也是审批管理的重中之重，特别是临时用地占用耕地的，使用期到期后及时恢复土地种植条件是落实土地复垦的重要举措。在审批临时用地阶段，应重点审查土地复垦方案，特别是占用耕地的情形应当从严审查。土地复垦方案应当重点审查下列内容：损毁土地的分析预测和土地复垦的可行性评价、土地复垦应当达到的质量要求和采取的措施及土地复垦工作计划与进度安排。土地复垦义务人未编制土地复垦方案或者土地复垦方案不符合要求的，不得批准临时用地。在临时用地审批后，建设单位使用临时用地之前，土地复垦义务人应当首先对拟损毁的农用地特别是耕地进行表土剥离，并予以保存，保存的剥离表土用于今后被损毁土地的复垦。临时用地使用期满，土地复垦义务人应严格按照经批准的土地复垦方案进行土地复垦，属于非耕地的应及时恢复土地原貌并交还原用地单位，属于耕地的，要恢复种植条件。完成土地复垦后，自然资源主管部门应当及时组织验收，这也是把好土地复垦关的关键环节。验收重点是查验复垦后的地类、土壤质量、种植条件等情况，并听取有关村委会及土地承包经营者的意见。
七、临时用地的法律责任
实践中，临时用地中的违法问题通常包括以下三类：
一是在临时用地上修建******性建筑物。临时用地的使用者应当按照法律规定和临时用地合同约定使用土地，违反规定和合同约定在临时用地上修建******性建筑物的要承担相应的法律责任。按照《土地管理法实施条例》第五十七条的规定，在临时使用的土地上修建******性建筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款；逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。
二是到期后拒不交还土地。临时用地者按规定交还土地是其法定义务，对于拒不交还土地的，按照《土地管理法》第八十一条及《土地管理法实施条例》第五十九条的规定，临时使用土地期满拒不归还的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款，罚款计算标准为非法占用土地每平方米100元以上500元以下。
三是拒不履行土地复垦义务。对于拒不履行土地复垦义务的，按照《土地管理法》第七十六条及《土地管理法实施条例》第五十六条的规定，临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，同时可以处以土地复垦费2倍以上5倍以下的罚款，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。
八、临时用地中存在的问题
在多年的土地管理实践中，临时用地管理暴露出一些突出问题，主要包括以下几点：
1、临时用地范围被扩大或限制
根据《土地管理法》的规定，只有建设项目施工和地质勘查可以通过临时用地的方式取得土地，但实践中随意扩大或缩小临时用地适用范围的现象仍然普遍存在，如将挖沙、采石、取土等开采用地，猪栏、牛棚、鸡舍、鱼塘等养殖用地，果树、林木等种植用地以及临时摊位、广告牌等用地均纳入临时用地适用范围，或将临时用地适用范围限定为县级以上重点工程建设因项目施工、堆料、运输和地质勘查需要使用土地，造成了临时用地适用范围的不确定及不规范。
2、临时用地审批缺乏指导性标准
根据节约集约用地的相关要求，我国实行建设用地标准控制制度，并制定了各类建设用地控制指标，在建设项目用地审查、征收报批、土地供应、开发利用等环节，自然资源主管部门都要依据建设用地指标，合理确定用地规模及用地方式，以符合建设项目用地控制标准和供地政策。但目前在临时用地的使用规模上却没有指导性的规定和相应的使用标准，这导致在申请临时用地时缺少约束，尤其是使用不需要复垦的建设用地时，存在申请随意化、审批形式化的情况。
3、临时使用土地补偿费缺乏统一标准
临时使用土地要求土地使用者与自然资源主管部门或农村集体经济组织、村民委员会签订合同，土地补偿费是由双方当事人自行约定，缺少统一的补偿标准。这种制度设计很难考虑到土地使用权人的利益，容易引发土地使用权人的不满。此外，就临时用地的目的而言，通常分为公益性用地与非公益性用地，对于非公益性临时用地，用地双方均为一般民事主体，可以通过平等协商的方式确定补偿标准；但对于公益性临时用地，用地双方具有天然的不对等性，在没有统一标准的情况下，土地权利人反而容易成为权益受损的一方。
4、监管不到位导致违法状况频发
经过土地征收后供地的项目建设，一般均要进行全程监管，但临时用地由于使用期限较短，到期后还会复垦返还，因此，承担大量行政职责的行政机关对其监管力往往较弱。这导致部分临时用地在使用过程中可能出现建设位置偏移、改变建设内容、不按期进行土地复垦、临时建筑变******等不符合临时用地使用和管理的情况发生，进而导致农用地尤其是耕地被破坏的风险增加。
5、土地复垦标准出现偏差
土地复垦方案是临时用地到期后实施复垦的重要依据，各地对于方案的编制也基本形成了一套完备的规程。但方案在实际执行时，却存在着的复垦标准出现偏差，侵犯了相关权益人合法权益的问题。如：临时用地使用前的耕地，规划复垦后成为其他农用地；临时用地使用前的地类和面积与使用后规划复垦的地类和面积一致，但位置发生了变化；临时用地使用前用于出行的农村道路，规划复垦后“消失”，导致相关权益人“无路可走”等情况。
6、土地复垦验收不规范
土地整理是《土地管理法》确定的一项重要制度，具体来讲，包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。土地整理中的复垦验收，从验收方式、技术手段、专业人员配置等方面，各地基本都有标准化、规范化的体系，形成了一套从数量要求精细化、质量要求多元化的验收成果。但临时用地到期后的复垦验收，却往往只进行简单化处理。通常来讲，只要目测复垦成使用前的基本形态即算通过验收，实际上复垦工作可能只是对临时用地进行了表面清理和简单地去硬化，根本达不到使用前耕地的质量等别，更不用说达到可以种植的条件。
针对临时用地实践中存在的问题，2021年修订的《土地管理法实施条例》作出了三方面的创新性规定，采取了一些改革措施。此后，《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）及各地临时用地政策文件的出台，也为临时用地管理中存在的突出问题有针对性地作出了规定，如明确了使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地；明确了临时用地涉及承包土地的，应征得承包权人同意，涉及其它方式经营国有农用地的，应征得经营权人同意；明确了临时用地的审批权限在各级自然资源主管部门之间如何划分；明确了在不可抗力影响的情况下，土地复垦期限可以适当延长等。但临时用地改革仍在进行中，尤其是在近几年党中央、国务院连续不断强调制止耕地“非农化”、防止耕地“非量化”的政策背景下，针对临时用地监管不到位以及复垦不及时等问题必将出台更加完善的规定，临时用地制度也必将更加规范。
