绿水青山就是金山银山！电力绿色发展是生态文明建设的重要保障。加速构建安全可靠、******经济、清洁环保的“生态+电力”，让绿色可靠的电力成为推动生态文明建设的重要引擎。这种新旧发展动能的转换必然涉及到经营模式的创新，法律服务者只有结合新模式更新自身的服务才能更好助力电力绿色发展。本文力求结合电力项目在生态文明建设过程中的问题思考新的法律服务领域。
一、电力行业发展概况
2018年6月14日，中国电力企业联合会发布了《中国电力行业年度发展报告2018》（以下简称“报告”），并从十个方面总结了电力行业的发展。
2017年，我国一次能源生产35.9亿吨标煤，增长3.6%，能源消费44.9亿吨标煤，增涨2.9%。截止2017年底，全国全口径发电装机容量17.77亿千瓦，比上年增长7.7%，增速比上年回落0.5个百分点；风电和太阳能发电装机规模已超国家十三五规划目标。（图一）
（图一）
全国非化石能源发电装机容量68865万千瓦，占全国总装机容量的38.8%，比2016年提高2.2%；新能源装机占比16.5%，较上年提高3%；煤电装机比重继续下降，同比下降2.2%，燃气发电装机同比增长8%。（图二）
（图二）
全国基建新增发电生产能力13118万千瓦，比上年多投产975万千瓦，是新增装机规模******的一年；新增非化石能源发电装机容量9044万千瓦，占全国新增发电装机容量的68.9%，比上年提高3.6%；新增新能源发电装机占比53.7%。（图三）
（图三）
全国电网工程建设完成投资5339亿元，1100千伏、800千伏电压等级投资增加较多，跨区输电规模进一步扩大；配电网投资继续保持较大规模，电力普遍服务能力持续增强。（图四）
（图四）
从报告的统计数据可以看出，煤电投资因去产能政策影响持续压缩，非化石能源的发电投资和装机容量持续增加，电网投资比重持续增大。
二、电力项目在生态文明建设过程中的主要问题
（一）电力市场化建设愈发困难，市场壁垒影响发电企业发展
电力改革与市场化建设两年多来******推进、成效显著，进入深水区，接下来将逐步进入深水区。综合体现在：一是政出多门、各地各异。导致中央各部门之间、中央与地方之间、政府与市场主体之间、电力企业与社会之间协调难度大，规则不规范，市场准入标准各地各异。二是跨省区交易壁垒严重。市场交易体系不健全、信息不对称，制约清洁能源跨区交易与消纳规模，难以体现市场对资源配置的优势。三是电价体系有待完善。发电侧至电力各产业链乃至用电侧价格仍以计划调控为主导，缺乏合理的市场化疏导机制，导致发电企业尤其是煤电企业的合理利润空间被肆意挤压，输配电成本归集和电价交叉补贴没有科学的监审标准，电网和社会企业投资配电网积极性受挫，行业可持续发展能力减弱。四是支撑增量配电试点的相关政策规范和发展规划缺乏，相关法规不清晰，配电存量与增量的区域划分与建设发展困难重重，投资效益不确定，安全运营风险加大。
（二）清洁能源消纳问题依然突出
2017年，各方努力下弃风、弃光率有所下降，但并没有从体制机制上根本解决清洁能源消纳问题，清洁能源发展面临的问题依然突出。
以“自然之友”诉国网宁夏电力公司未按照《可再生能源法》规定全额收购宁夏的风电和光伏的可再生能源电量，而实际收购燃煤发电电量对环境造成影响的环境公益诉讼为代表。清洁能源的消纳问题再一次摆到了公众面前，一方面是非化石能源投资的不断扩大，另一方面是始终无法有效消纳。长此以往不仅造成投资浪费，还将影响整个新能源行业的健康发展。
（三）燃煤电厂污染物排放大幅下降，但普遍存在不定期超标排放的问题
“报告”显示，全国燃煤电厂100%实现脱硫后排放，投运的煤电烟气脱硫机组容量占全国煤电机组容量的95.8%，烟气脱硝机组容量占全国火电机组容量的98.4%，累计完成燃煤电厂超低排放改造的装机容量占比超过70%，提前完成2020年改造目标。
需要注意的是，从统计数据上看煤电大气污染物排放指标几乎已经全部完成，但从各省环保部门公布的行政处罚公告分析，不论是燃煤机组大气污染物超标排放案件的数量还是范围都与“报告”反映的形势存在差异。这说明，燃煤电厂污染物超标排放虽然较过去的排放大幅降低，但与环保要求仍存在距离。这与建设绿色电厂的生态发展要求还有相当一段距离。
（四）配电项目投资与实际需要仍存在较大差距
电网建设速度近年来持续增快，但仍存在局部地区运配网线站老旧、配电线路长度超过合理半径、配网线站负荷不均衡等问题。“重发轻送不管用”的矛盾仍然突出。配电设施、设备的老、旧、落后不仅影响配电网智能化改造，提高电力利用率目标的实现，更对配电设施的持续、稳定、安全的运行产生严重影响。
电网建设尤其是配电项目建设如何******、有效、广泛的吸引投资，成为制约这一领域快速发展的关键问题。
三、绿色发展理念下电力项目法律服务创新的必要性和紧迫性
就现阶段而言，电力法律服务仍主要集中在常年法律顾问服务；诉讼案件法律服务领域。其中常年法律服务主要的服务内容是文书审查服务、法律培训和日常咨询；诉讼法律服务主要包括建设工程合同纠纷、买卖合同纠纷、劳动争议等案件代理。
对于电力行业如何适应新旧动能发展转换、如何绿色发展的问题上，法律人提出的解决方案不多见。这一领域更多由电力行业技术领域提出解决思路，然而上述问题的解决不能仅依靠技术层面的公关，更需要法律的顶层设计和保障创新模式合法有效。如果法律人不能在这一领域提出建议和意见，电力行业的绿色发展仍将困难重重。
四、电力法律服务创新的领域
（一）电力体制改革规范性文件的合法性审查
《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），要求加强对规范性文件制定工作的管理。“通知”中对于规范性文件的制定程序、监督管理进行了明确规定。对于规范性文件需要严守的“法律红线”，不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。
目前，包括电力体制改革在内的电力行业发展缺少顶层设计。全国人大的立法规划中，《能源法》、《电力法》、《核电管理条例》和《能源监管条例》的出台仍将较为漫长。在这种情况下，行业主管部门和地方行政部门制定的规范性文件仍将长期共存。统一标准、统一规则、统一规划，除了在技术上需要支撑，还需要各级行政部门的法律顾问及专业律师从这一领域提出有效建议，在无上位法依据或依据不充分的情况下尽可能保证顶层设计的一致性，为推动相关领域的立法工作积累经验。
（二）运用法治思维和市场手段解决清洁能源消纳问题
新能源发电项目补贴不到位、未按要求消纳均涉及电网企业。电网企业对这一问题也是有苦难言，既要按现有政策完成工作目标，但制约因素太多又无法有效实现目标。久而久之，这一问题无解似乎成为各方的共识，鲜有运用法治思维解决上述问题的盗火者。
从新能源发电的角度，“自然之友”诉国网宁夏电力公司一案为上述问题的解决提供了一种思路。从行业健康发展的角度，减少行政对市场的干预，由市场解决消纳问题可能会更直接、更有效。目前，正是因为行政的手干预的太多、政策冲突影响了市场的调解。在这一领域完全有空间和方法解决。
（三）保障社会资本进入配电投资领域
发改委、能源局为鼓励社会资本进入配电领域投资制定了一系列政策。目前，也有社会资本进入这一领域的成功案例。社会资本更关注其投资收益能否得到有效保障。电网企业在这一领域天然的人才、技术优势，完全有机会结合。有关部门尚未能有效放开这一领域的投资准入、这一领域的混合所有者改革仍停留在文件上。
避免垄断主体对这一领域的垄断，需要监管部门依法查处、需要主管部门放开不必要的条件限制、还需要法律人合理涉及各方的合作模式及风险分担模式。上述三个领域均需要法律服务的有效支撑。
（四）通过环保公益诉讼惩治煤电企业超标排放
对于煤电企业的超标排放行为，行政处罚的作用往往时候隔靴搔痒，不能对违法企业产生震慑效应。近年来，针对发电企业超标排放的公益诉讼案件逐渐增加。******院公布的“北京市朝阳区自然之友环境研究所诉山东金岭化工股份有限公司下属热电厂大气污染民事公益诉讼案”便是典型。
对于违法排放污染物的发电企业，只有增加其违法成本才能有效督促其整改。因此对这一领域的公益诉讼案件代理，势必成为有效遏制违法排放的手段。
结论：电力项目在新旧发展动能的转换过程中因为经济、政策环境的影响存在设计缺失的问题，行政和市场的边际交叉影响行业发展的健康发展。对于这些问题，法律人应当与政府法律服务、混合所有者改革和公益诉讼领域法律服务进行横向融合，力求使电力项目在生态文明建设过程中更好的绿色发展。
