“红头文件”即规范性文件，是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。作为行政机关在履行行政职能过程中大量制定并应用的行政管理依据，“红头文件”在规范行政机关履行职能、提高行政效能方面发挥了重要作用。但与此同时，实践中也存在诸多“红头文件”制定程序不合法、规定内容不当限制行政相对人合法权利甚至“奇葩”文件等情况，行政机关以“奇葩”文件为依据行使行政职权，严重侵犯行政相对人合法权益。

对于“红头文件”制定程序不合法、文件内容缺乏法律依据等实践问题，2018年5月31日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），要求加强对规范性文件制定工作的管理。其中，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（以下简称“通知”）中对于规范性文件的制定程序、监督管理进行了明确规定，有助于遏制“奇葩红头文件”的出台与适用。

一、《通知》规定规范性文件制定需严守“法律红线”

对于规范性文件需要严守的“法律红线”，《通知》作出了“五个不得”，即：行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。

二、《通知》对规范性文件制定程序作出严格规定

关于规范性文件制定程序，《通知》明确：行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。

在评估论证环节，《通知》要求规范性文件起草需要就文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。其中，对于专业性、技术性较强的行政规范性文件，还要组织相关领域专家进行论证。

在公开征求意见环节，《通知》要求除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件要向社会公开征求意见。

在合法性审核环节，《通知》规定要对文件起草程序是否符合规定、是否进行评估论证、是否广泛征求意见；文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定进行合法性审核，并明确规定未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

在集体审议决定环节，《通知》明确制定行政规范性文件实行集体研究讨论制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策，对于集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。

在向社会发布环节，《通知》规定行政规范性文件经审议通过或批准后，及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行。同时，明确规定未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。

三、《通知》对规范性文件监督检查作出明确规定

在规范性文件监督检查方面，《通知》从健全责任机制、强化备案监督、加强督查考核三方面进行了规定。其中，对于规范性文件备案监督制度进行了详细阐述，要求规范性文件备案监督做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。

对于规范性文件备案程序，《通知》规定：省级以下地方各级人民政府制定的行政规范性文件要报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案；地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案，地方人民政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案；实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件要报上一级主管部门备案，同时抄送文件制定机关所在地的本级人民政府。

此外，《通知》还对规范性文件清理工作作出规定，要求对存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件进行纠正、清理。

《通知》的出台实施有助于遏制各类缺乏法律依据、不当限制行政相对人合法权利的规范性文件的出台与适用，对于提升规范性文件的合法性、科学性具有重要意义，让“红头文件”不再奇葩任性。