行政争议通过行政诉讼的途径解决，但并非所有的行政争议都会通过这一渠道来解决。正因如此，行政诉讼法中的“受案范围制度”便应运而生。在符合法律规定的条件下，公民、法人或其他组织认为行政机关的行政复议行为侵害其合法权益，均可提起行政诉讼。但当事人不服复议机关作出的复议决定，向上级行政机关申请行政复议监督，进而对行政复议监督处理决定不服，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销上级行政机关的答复，并判决确认上级机关行为违法。该请求内容系行政机关对下级行政机关的内部监督，不属于行政诉讼受案范围。

法理分析

对于行政复议监督行为而言，一方面不会对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响，即不会发生对外法律效力。另一方面法律已经提供了对于复议机关复议决定不服的救济途径，即当事人可依法提起行政诉讼。当事人不对复议决定诉讼，转而要求上级行政机关履行领导监督职责，并对该监督行为提起行政诉讼，完全背离了“受案范围制度”设立的初衷。

以案说法

案例一：

关于行政复议监督行为不属于行政诉讼受案范围的问题，在 （2017）京01行初1473号“杨吉全诉国务院未按有关规定履行领导监督职责案件”中也有体现。杨吉全因不满山东省交通运输厅作出“（2014）鲁交复不字第2号”《不予受理行政复议申请决定书》，向交通运输部申请行政复议。

交通运输部作出“交复字〔2014〕19号”《交通行政复议申请告知通知书》，告知杨，法律未授权对被申请人作出的行政复议决定进行再次复议。杨吉全不服，向国务院申请行政复议监督。国务院法制办公室作出“国法复〔2017〕1929号”告知书，认为交通运输部作出的《交通行政复议申请告知通知书》系行政复议监督处理决定，不属于行政复议范围。对杨吉全的监督请求，决定不予支持。杨吉全不服而提起行政诉讼，要求裁判国务院承担法律责任并确认由国务院履行赔付义务。

人民法院审理后认为：公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。国务院法制办公室作出的国法复〔2017〕1929号文件,是根据起诉人的行政复议监督申请作出的一种告知行为，对起诉人的权利义务不产生实际影响，因此，本案起诉人所诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，本案不符合法律规定的起诉条件。

案例二：

再如（2017）冀01行终498号“刘世超要求河北省卫生和计划生育委员会履行法定职责一案”，上诉人刘世超因不服秦皇岛市卫生和计划生育委员会于2016年4月15日做出的《秦皇岛市卫生计生委关于刘世超举报市精神卫生中心有关问题的答复》，向被上诉人河北省卫生和计划生育委员会申请行政复议。

河北省卫生和计划生育委员会于2016年6月20日做出冀卫复决[2016]5号复议决定，撤销被申请人秦皇岛市卫生和计划生育委员会做出的《秦皇岛市卫生计生委关于刘世超举报市精神卫生中心有关问题的答复》，确认被申请人不履行法定职责的行为违法，责令该被申请人在60日内按照《卫生行政处罚程序》重新做出处理意见。

2016年10月19日，上诉人刘世超向被上诉人河北省卫生和计划生育委员会递交监督申请书，请求河北省卫生和计划生育委员会依法对被申请人是否履行了冀卫复决[2016]5号复议决定进行监督，并将结果以书面形式送达申请人。被上诉人河北省卫生和计划生育委员会收到该监督申请后对秦皇岛市卫生和计划生育委员会是否履行冀卫复决[2016]5号复议决定进行调查核实，并将秦皇岛市卫生和计划生育委员会递交的对复议决定履行情况的相关资料复印交给上诉人刘世超，告知其秦皇岛市卫生和计划生育委员会已经履行了复议决定。上诉人刘世超不服，向法院提起行政诉讼，请求法院判决确认被上诉人不履行监督的行为违法。

裁判结果：

法院审理认为：被上诉人河北省卫生和计划生育委员会系秦皇岛市卫生和计划生育委员会的上级行政主管部门，上级行政主管部门有权监督下级行政部门。复议机关对复议决定履行的监督权，是基于复议机关与被复议机关之间行政隶属关系而形成，本质上属于上下级行政机关层级监督范畴，但这种监督系基于行政机关内部管理职权，属于行政机关内部的层级管理和监督行为，不属于司法权对行政权监督的审查范围。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《******人民法院关于适用若干问题的解释》第三条******款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

本案中，被上诉人河北省卫生和计划生育委员会与秦皇岛市卫生和计划生育委员会作为上下级的从属关系是内部行政法律关系，被上诉人对复议决定履行的监督权，系行政机关内部的层级管理和监督行为，不属于司法权对行政权监督的审查范围，一审裁定驳回上诉人刘世超的起诉并无不妥。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。

总结

通过上述两个案例不难看出，在行政执法和行政管理过程中，公民、法人或者其他组织如认为行政机关的行政行为，包括作为和不作为，侵害其合法权益的，只要符合《行政诉讼法》的相关规定，均可以提起行政诉讼。对于行政机关的行政复议行为亦不例外，当行政机关拒绝受理当事人的行政复议申请，或者当事人对行政机关的复议决定不服，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。但复议机关的监督行为，本质上属于上下级行政机关层级监督范畴，这种监督系基于行政机关内部管理职权，不属于行政诉讼的受案范围。