习总书记指出，耕地是我国***为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行***严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护*********一样保护耕地。
近年来，随着我国经济的飞速发展，新型工业化和城镇化建设都得到了快速发展，但由此带来的影响之一就是耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，耕地保护面临多重压力，在此背景下，土地指标调剂、交易制度应运而生。这一制度在有效缓解城市建设用地紧缺和守好耕地红线之间矛盾的同时，实现了土地资源及其附属价值在发达地区和落后地区之间的有效调配，既有利于优化城乡空间布局，还能在一定程度上缓解城乡发展不均衡的问题，让落后地区同样能够享受到城镇化发展的红利，也为乡村振兴奠定良好的制度基础。
2023年8月4日，山西省人民政府办公厅印发了《山西省土地指标交易调剂办法的通知》（晋政办发〔2023〕54号），该办法的出台标志着我省的土地指标交易活动得到了进一步规范，耕地占补平衡机制的落实也有了更加完善的制度保障。本文中，笔者将从耕地占补平衡机制的内涵出发梳理其与土地指标调剂、交易制度之间的关系，并以山西省的实践为切入点，对土地指标调剂、交易过程中的重点内容进行解读。
一、耕地占补平衡机制
（一）耕地占补平衡机制的内涵
十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国确立的一项基本国策。1997年中共中央、国务院印发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，其中提出“非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地”，至此，我国早期耕地占补平衡政策框架初步形成，在此基础上，1998年修订《土地管理法》时，设置了“耕地保护”专章，在法律层面首次确立了耕地占补平衡制度。2019年修正《土地管理法》时，将“占用耕地与开发复垦耕地相平衡”的表述修改为“占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当”，突出强调了耕地占补平衡制度的落实中，耕地质量的重要性。
耕地占补平衡制度的基本内涵是：省、自治区、直辖市人民政府应当采取有效措施，认真执行国土空间规划，确保本行政区域内耕地数量不减少，质量不降低。建设项目经依法批准确需占用耕地的，建设单位必须履行占一补一的法定义务，确保补充的耕地与所占用的耕地数量和质量相当。
（二）耕地占补平衡机制与土地指标调剂、交易
为了进一步加强对耕地保护和改进耕地占补平衡工作，2017年1月中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，对加强耕地保护和完善占补平衡提出一系列政策措施，规范省域内补充耕地指标调剂管理既是落实耕地占补平衡机制的一项重要措施。县（市、区）人民政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在市域内相邻的县（市、区）调剂补充，仍无法实现耕地占补平衡的，可在省域内资源条件相似的地区调剂补充。各省、自治区、直辖市要规范补充耕地指标调剂管理，完善价格形成机制，综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿和管护费用等因素，制定调剂指导价格。
2018年3月国务院办公厅再次印发了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》及《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》。按照上述办法，在耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，可以在耕地后备资源丰富的省份落实补充耕地任务；“三区三州”（三区指西藏自治区和青海、四川、甘肃、云南四省藏区及南疆的和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州四地区；“三州”是指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。上述办法的出台突破了补充耕地指标只能在省域范围内调剂的限制，允许补充耕地指标在耕地后备资源严重匮乏的省份和耕地后备资源丰富省份之间流动，这在统筹谋划耕地保护、推动区域协调发展方面具有重大意义。
2021年1月中共中央办公厅 国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，其中提出“开展土地指标跨区域交易试点。对城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策实施评估，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。改进完善跨省域补充耕地国家统筹机制，稳妥推进补充耕地国家统筹实施。在有条件的地方探索建立省域内跨区域补充耕地指标交易市场，完善交易规则和服务体系。”2022年3月中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》中再次提出“完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制”。至此，我国跨省域的土地指标交易机制将进入新的发展阶段。
二、土地指标的内涵
前文提到，补充耕地指标的调剂是落实耕地占补平衡制度的一项重要措施，实际上，补充耕地指标只是土地指标中的一种，除此之外，土地指标还包括增减挂钩节余指标和新增耕地节余指标（工矿用地复垦节余指标），这两项指标的调剂同样也是落实耕地占补平衡制度的重要手段。
1、补充耕地指标：是指通过实施宜农耕地后备资源开发、土地复垦及耕地提质改造形成的，经验收确认并完成项目信息报备后可用于占用耕地的非农建设项目补充耕地的指标。按照山西省的相关规定，补充耕地指标包含新增耕地面积、新增粮食产能值及新增水田面积子指标。
由于建设项目占用耕地时需要进行耕地占补平衡，而耕地占补平衡指标要求在占用耕地前就已经落实好补充工作，直接从当地储备库的补充耕地指标库中进行核销，所以在使用补充耕地指标时需要考虑是否有足够的耕地占补平衡指标。
2、增减挂钩节余指标：增减挂钩项目是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，***终实现建设用地总量不变，耕地有所增加，城乡建设用地布局更合理的目标。在此基础上形成的增减挂钩节余指标，是指通过实施增减挂钩项目，将拆旧区复垦为农用地，经验收确认并扣除项目区新建项目用地指标需求后剩余的指标。
事实上增减挂钩制度设计的初衷主要是为了解决新增建设用地计划供需矛盾，在计划供需矛盾得到缓解后，增减挂钩的政策重心转向支持脱贫攻坚。近年来，随着土地管理政策的调整，对增减挂钩政策内涵及其价值的认识又产生了新的变化，目前这一制度已成为解决耕地占补平衡问题的一项重要手段。
3、新增耕地节余指标（工矿用地复垦节余指标）：根据《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》，历史遗留工矿废弃地复垦利用，是指将历史遗留的工矿废弃地包括交通、水利等基础设施废弃地等加以复垦，在治理改善生态环境基础上，与新增建设用地相挂钩，合理调整建设用地布局，确保建设用地总量不增加、利用更集约，耕地面积不减少、质量不降低的土地整治措施。采取上述措施形成的用于占用耕地的非农建设项目的指标，被称为新增耕地节余指标，又叫工矿用地复垦节余指标。根据上述办法，工矿废弃地复垦项目验收合格后，由省级国土资源主管部门按照核定的复垦面积，再下达建新计划指标，且建新节余指标原则上不得跨县级行政区域使用。
不过由于《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》已于2020年12月废止，且自然资源部办公厅于2022年10月13日发布的《自然资源部办公厅关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知》中明确提出“不再开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡开发利用试点”，因此，山西省于2023年8月印发的《山西省土地指标交易调剂办法的通知》中即取消了新增耕地节余指标这一类别。
也就是说，目前而言，各地的土地指标均以补充耕地指标和增减挂钩结余指标为主。就两类指标的交易量来看，补充耕地指标的交易量远远高于增减挂钩结余指标的交易量。以山西省2023年的土地指标交易为例，经查询山西省自然资源网上交易平台，当年全省公开挂牌的增减挂钩结余指标项目为4个，而公开挂牌的补充耕地指标交易项目就达到86个（26个项目因未达底价而流拍）。
三、土地指标调剂、交易
2018年印发的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》有效期至2022年12月31日，《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》有效期至2020年12月31日，上述文件到期后，自然资源部、财政部、国家乡村振兴局于2021年12月21日联合印发了《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（有效期至2025年12月31日），该办法对增减挂钩节余指标跨省域调剂作出了新的规定，但对于补充耕地指标的跨省统筹，目前暂无明确的政策文件进行规范。
省域范围内的土地指标调剂、交易则由各地出台的规范性文件进行规范。以山西省为例，山西省办公厅于2019年正式出台了《山西省土地指标交易暂行办法》（晋政办发〔2019〕23号），该办法的出台标志着山西省完善耕地占补平衡机制，规范土地指标交易行为，保障转型项目建设用地迈出了新步伐。自此之后，跨市、县行政区辖交易土地指标，将统一在山西省的土地指标交易平台上公开竞价、有偿交易。该文件在2020年12月31日到期后，山西省再次于2023年8月24日出台了《山西省土地指标交易调剂办法的通知》（晋政办发〔2023〕54号），文件有效期至2025年9月30日，2023年1月1日至2023年9月30日的土地指标交易调剂，仍沿用《山西省土地指标交易暂行办法》执行。
（一）补充耕地指标交易、调剂
1、交易流程
跨省域补充耕地指标统筹流程
按照《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》的规定，跨省域补充耕地指标统筹程序主要包括提出补充耕地国家统筹申请、对统筹申请进行评估论证、报国务院批准三个环节，每一环节的具体内容如下：
◆提出补充耕地国家统筹申请。由省、直辖市人民政府向国务院提出补充耕地国家统筹申请。其中，有关省根据实施重大建设项目需要和补充耕地能力，提出需国家统筹补充的耕地数量、水田规模和粮食产能，原则上每年申请一次，如有特殊需要可分次申请；直辖市根据建设占用耕地需要和补充耕地能力，提出需国家统筹补充的耕地数量、水田规模和粮食产能，每年申请一次。
◆对统筹申请进行评估论证。国土资源部（现自然资源部）组织对补充耕地国家统筹申请的评估论证，汇总有关情况并提出意见。
◆报国务院批准。论证通过后，由国土资源部（现自然资源部）会同财政部按程序报国务院批准，并在国务院批准之日起30个工作日内函复有关省、直辖市人民政府，明确国务院批准的国家统筹规模以及相应的跨省域补充耕地资金总额。
省域补充耕地指标交易、调剂流程
以山西省为例，土地指标在适用范围方面分为两种类型：一是指标调剂，适用于省级以上重大转型项目、山西转型综改示范区，由省人民政府作为调剂主体，将省、市、县各级储备的土地指标跨行政区域有偿限价调剂使用。二是指标交易，适用于所有建设项目，由市、县级人民政府作为交易主体，通过全省土地指标交易平台，将本级储备的土地指标在全省范围内跨县级行政区域公开竞价交易使用。
指标调剂采用定向投入方式，由省自然资源厅按照省级以上重点工程项目和省委、省政府重大战略部署（项目）等需求，在全国耕地占补平衡动态监管系统办理指标划转等手续。
指标交易流程分为预公告、公告、竞价、成交四个阶段，每一阶段的具体内容如下：
◆预公告。土地指标出让申请及相关资料经省自然资源厅审核通过后，由省自然资源厅将现有指标和拟出让指标在山西省土地指标交易平台进行预公告。受让方可根据预公告内容通过山西省土地指标交易平台向省自然资源厅提出土地指标受让申请，申请中说明受让指标所含耕地数量、粮食产能值或水田面积等情况。
◆公告。省自然资源厅根据预公告受让方需求，将拟出让的土地指标在山西省土地指标交易平台或山西省公共资源交易平台上发布公告，公告期不少于5个工作日。
◆竞价。受让方根据公告的指标交易信息，结合自身需求，按交易公告规定的时间，自主参与竞价交易。结合山西省实际情况，补充耕地指标竞价时，受让方报价达到起始价格限价的2倍，将触发熔断机制，触发熔断的受让方以熔断价格成交其申请指标。
◆成交。土地指标成交后，省自然资源厅应在3个工作日内组织交易双方签订书面合同。合同签订后，指标受让方应按照合同约定的时间和方式，将成交价款汇入指标出让方提供的账户。
2、定价原则
跨省域补充耕地资金的确定标准
按照《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》第八条之规定，经国务院批准补充耕地由国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金。以占用的耕地类型确定基准价，以损失的耕地粮食产能确定产能价，以基准价和产能价之和乘以省份调节系数确定跨省域补充耕地资金收取标准。即补充耕地资金=（基准价+产能价格）*调节系数。
（1）基准价每亩10万元，其中水田每亩20万元。
（2）产能价根据农用地分等定级成果对应的标准粮食产能确定，每亩每百公斤2万元。
（3）根据区域经济发展水平，将省份调节系数分为五档。
一档地区：北京、上海，调节系数为2；
二档地区：天津、江苏、浙江、广东，调节系数为1.5；
三档地区：辽宁、福建、山东，调节系数为1；
四档地区：河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，调节系数为0.8；
五档地区：重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海，调节系数为0.5。
以统筹省份购***山西1亩补充耕地价格为例，假设山西一年一季节种玉米700斤，产能价就是14万（2*7）一亩，若该补充耕地由上海购***，则每亩价格=（10+14）*2=48万，若由浙江购***，则每亩价格=（10+14）*1.5=36万。
省域补充耕地指标调剂、交易价格确定标准
以山西省为例，补充耕地指标公开交易起始价格由出让方根据新增耕地成本、资源保护补偿和管护费用、市场供求情况确定，并不高于限价。
其中，补充耕地面积指标交易起始价格限价为：14等7万元/亩，13等7.5万元/亩，12等8万元/亩，11等9万元/亩，11等以上每提升1等增加1万元/亩；用于补充新增粮食产能的提质改造项目，交易价格原则上每亩每百公斤不超过1万元。同时，为了抑制土地指标市场价格过高的情况，山西省设置了价格熔断机制，即补充耕地指标竞价时，受让方报价达到起始价格限价的2倍，将触发熔断机制，触发熔断的受让方以熔断价格成交其申请指标（例如10等补充耕地指标的熔断价格为20万元/亩）。
（二）增减挂钩节余指标交易
1、交易流程
跨省域增减挂钩结余指标调剂流程
根据《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》第五条、第六条及第八条之规定，跨省域增减挂钩结余指标调剂流程如下：
◆合理确定调入结余指标和调出结余指标。调入节余指标省份应根据本地区城镇新增建设用地、财政收入和土地出让收益、国土空间规划等,合理确定调入节余指标需求；调出节余指标省份应根据本地区第三次全国国土调查成果、国土空间规划、拆旧复垦潜力、资金需求等,合理确定调出节余指标需求
◆协商。在合理确定调入结余指标和调出结余指标的基础上，由双方省份就指标的调剂进行充分协商。
◆上报。协商一致后，由双方省份的省级人民政府分别提出调出、调入节余指标需求报自然资源部,原则上每年不超过两次。自然资源部商财政部等有关部门组织进行统筹平衡,报请国务院同意后下达调剂任务。
省域增减挂钩节余指标交易、调剂流程
以山西省为例，省域增减挂钩结余指标调剂、交易流程与补充耕地指标调剂、交易流程一致，在此不再赘述。
2、定价原则
跨省域增减挂钩节余指标价格确定标准
根据《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》第七条之规定，国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定,复垦为一般耕地的每亩30万元,复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定,北京、上海每亩70万元,天津、江苏、浙江、广东每亩50万元,福建、山东等其他省份每亩30万元(调剂指标来源于复垦为高标准农田的,每亩40万元)。
省域增减挂钩节余指标价格确定标准
各地的省内增减挂钩节余指标价格确定方式有所不同，就山西省来看，并未在《山西省土地指标交易调剂办法的通知》中对此进行明确规定，不过经笔者查询山西省自然资源网上交易平台，2020年至2023年11个增减挂钩结余指标交易项目（成交9个）的起始单价及成交单价均为15万元/亩。
就其他省来看，以江西省为例，江西省于2023年11月专门就增减挂钩结余指标交易制定了《江西省城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂交易管理办法》（赣府厅发〔2023〕15号），办法规定节余指标省域内调剂交易采取公开竞价方式，交易设置******限价和******限价，******限价为******限价的1.5倍。水田指标******限价25万元/亩、旱地指标******限价15万元/亩、其他农用地指标******限价10万元/亩。
四、土地指标制度下的风险
不可否认的是，土地指标调剂、交易制度的探索和实践对落实耕地占补平衡方面起到了积极的作用，有效减缓了耕地净减少的趋势，但在这一过程中，也存在需要客观看待的现实问题。
一是在土地指标交易机制下，指标转出方通常是经济欠发达地区，其关注的往往是土地指标的经济价值，由此可能造成转出方为了获取更多的土地指标而以某些方式虚增耕地，使得补充耕地不实风险可能进一步加大。
二是我国的耕地后备资源是有限的，且优质耕地的分布地区往往与经济发达地区有较高的重合度，实践中补充耕地指标通常来自欠发达地区，而此类地区新开发的耕地实际上很难达到所占用耕地的生产条件，这将导致即使占补的耕地质量等级名义上差别不大，但耕地实际的粮食产能却存在较大差别。
三是经济欠发达地区为了通过出售土地指标获取收益，会在一些并不具备土地开发条件的地方，违背生态规律大规模造地，由于此类地区很多位于生态脆弱区，因此造地行为很可能对生态环境产生潜在风险。
当前，我国的城镇化进程仍然处在快速推进的阶段，农村人口流失、宅基地闲置、耕种效率低下以及耕地荒芜的现象仍然大量存在，土地指标调剂、交易的基础也依然存在。山西省自然资源网上交易平台显示，2024年截至3月15日，正在公告中的补充耕地指标交易项目就已达到37个。实际上，就土地指标调剂、交易制度的设计初衷来看，一定程度上可以实现“土地整治+指标交易+乡村振兴+耕地保护”的联动发展，但这一过程中，应当首先对补充耕地的质量严格把关，正如2024年中央一号文件中提出的，新时期严格落实耕地保护制度的措施之一即为“健全补充耕地质量验收制度，完善后续管护和再评价机制”。
