浅谈对《能源法》征求意见稿的认识
发布时间：2008/02/02 17:51:01 浏览次数：1192次
***近一段时间，国家发展改革委员会频频对成品油进行调价，并就成品油的保障问题下发通知，要求中石油、中石化对北京、天津、上海、广东等地，以及京珠、京沪等跨省高速公路沿线，实行成品油敞开供应。就在中国政府想方设法解决成品油供应问题的时候，国际成品油的价格也一直高居不下，油价的上涨不仅让有车族感到压力，也使得一些油耗巨大的行业忐忑不安。作为全******第二大能源生产国和能源消费国的中国，一部基础性能源法的缺席，已经使得其能源产业的开发和利用受到明显制约，在这种背景下，《能源法》的出台就已显的迫在眉睫。 为此，2006年1月24日，《能源法》起草小组成立了，中国《能源法》立法起草工作开始正式启动。同年５月１日，国家能源办和国家发改委开始以调查问卷的形势通过媒体和互联网向社会征集《能源法》征求意见稿的制定意见和建议。此后《能源法》先后进入大纲草拟和法律文本起草阶段。历时1年，《能源法》终于在2007年12月3日揭开了神秘的面纱，国家能源领导小组办公室向社会各界公布了《能源法》征求意见稿。
作为一部辐射未来中国能源整体战略结构的基本******——《能源法》，从去年起草工作启动到如今征求意见稿公布，一直受到国内外的广泛重视，同时，作为一家专业从事煤炭能源法律服务的律师事务所，我们也深感这部法律出台的必要性与重要性。为此，我所曾多次组织专业律师就《能源法》征求意见稿展开讨论，律师们在讨论过程中提出以下四点看法：
一、《能源法》具有纲领性的地位
自改革开放以来，我国的能源立法就处于不断完善中，并取得了长足的进步。目前我国有关能源的法律主要有：《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》，这些都是有针对性的法律规范，在实践中他们针对的对象明确、具体，不能被更为广泛的适用。而《能源法》则与他们不同，他既不同于《煤炭法》、《电力法》那样，是一部具有行业针对性的法律；也不同于《节约能源法》、《可再生能源法》，是为解决某一层面问题而专门制定的法律；更与长达1700多页的《美国能源法－2005》有所不同，他不是一部事无巨细的统筹性法律。《能源法》应该是一部能体现能源战略，基本原则和基本政策的基础性、纲领性法律，是能为国家能源总体发展建立坐标，并对相关能源法律进行方针指导的一部法律。
在《能源法》征求意见稿中第十一条明确规定：“本法是能源领域的基础性法律，对能源领域单行法律起指导和协调作用。”从这句话中我们就可以看出这部法律在其他能源法领域中的法律地位，他既不是对其他能源法的简单重复与汇编，也不是与他们完全脱节的全新法律，而是与他们平行独立，相辅相成的一部新法。《能源法》既对煤炭法、电力法等能源法在宏观上具有指导性作用，也需要其他具体的能源法律在实践适用中对他进行更加细致的补充。《能源法》主要是对涉及能源领域的基础性制度与规则、涉及能源领域全局性、综合性、战略性的一些重大问题等方面加以规定，同时解决以上单行法无法解决的问题。因此，《能源法》作为中国能源法的一部纲领性法律，其地位已在征求意见稿中给予明确肯定。
二、《能源法》原则具有普遍指导性
《能源法》既然定位为能源领域的基本法和各能源单行法的上位法，那么它就主要起一个规定性、指导性的作用。尽管作为上位法《能源法》的条款不可能面面俱到、条条量化，但也应该注意保持其具有可操作性。因此，《能源法》在制定过程中既要保持其综合性又要突出重点，既需要政策性的指导又要有原则性的规范。结合我国能源领域的实际情况，我们认为《能源法》征求意见稿应重点规定并贯彻如下原则：
1、坚持节约能源的原则。节能是一个国家发展长远经济的一项方针战略，所以节约能源具有十分重要的地位，我们应在能源资源开采、加工、运输、消费和开发利用等环节，建立覆盖全过程的节约能源管理制度，建立资源节约型社会，坚决遏制浪费、破坏资源能源的现象，实现资源能源的持续利用。
2、坚持能源可持续利用原则。坚持能源可持续利用，实施能源可持续发展的战略应作为新时期我国能源发展的基本方针和长远战略，并成为贯穿于《能源法》的基本原则。能源可持续发展，就是要统筹考虑区域发展、城乡发展、经济发展、人与自然和谐发展所需要的能源，***终实现能源与人口、社会、资源、环境的协调发展和可持续发展。
3、坚持能源多元化和能源优化的原则。我们应该在对电力、煤炭、石油、天然气等基础能源进行应用的同时，大力开发新能源和可再生能源，优化能源结构，增加能源的多元化①。
4、坚持提高能源利用效率原则。提******率，即提高能源的开发和利用效率，要在能源的开采、开发、销售等各个环节中提高能源的使用效率，努力实现能源整体效益和部分效益的******统一和******优化。
5、坚持边发展能源边保护环境的原则。能源既是经济快速发展中不可缺少的物质保障，也是重要的污染源。我们应该实施环境友好的能源战略，促进环境友好的社会建设，努力减轻能源在生产和消耗过程中对环境造成的不良影响。
三、《能源法》内容涵盖广泛
目前，向社会公布的《能源法》征求意见稿共十五章涉及十二项制度②。作为一个基础性、综合性的法律，《能源法》调整的对象涵盖到了能源资源的各个领域，包括对能源的勘探、开发、生产、加工、运输、销售、节能、对外合作、能源安全、监督管理与职能责任等诸多环节。按照目前的设计，各章节的顺序为：总则、能源管理、能源战略与规划、能源开发与加工转换、能源供应与服务、能源节约、能源储备、能源应急、农村能源、财税激励与约束、能源科技、能源国际合作、监督监察、法律检查和附则等。
其中在我所律师看来***为引人关注的是《能源法》征求意见稿中关于管理体制与节能环保的部分。
《能源法》征求意见稿第二章“能源管理”中明确规定了各级政府部门及其能源主管部门和协管部门职责及其协调机制、能源监管机构职责、能源行业协会的作用，以及公众参与能源决策等内容。这表明国家将设立一个专门的能源主管部门，会同其它涉及能源的协管部门、行业协会一起参与能源的决策、管理，并且为了避免市场调节机制的失灵，还会建立一个相对独立的监管机构，从而形成一个综合的能源管理体制。
在节能环保方面，征求意见稿提出国家鼓励在保护生态环境的前提下，合理利用荒山荒丘、滩涂、盐碱地等不宜种植粮食作物的土地种植能源作物，禁止占用基本农田发展生物能源产业。国家优先开发应用替代石油的新型燃料和工业原料。同时，国家鼓励在保护生态环境的基础上发展水电、核能、天然气、煤层气、风电、生物质能、太阳能、地热能、海洋能等清洁、低碳能源，提高清洁能源在能源结构中的比例。这些都从一个侧面反映了国家在能源资源的利用上更加注重******、节能与环保。
四、《能源法》未来发展趋势
2000年以前中国能源开发与利用的政策重心在于开发利用能源资源为经济发展服务，但是却造成了能源资源的严重短缺和环境的严重污染。20 世纪90年代末期以来，中国的能源法战略转向抑制不可更新能源的开采，鼓励并扶持可更新、可再生能源的投资和经营。因此，可以预见即将颁布的《能源法》将会进一步鼓励可更新、可再生能源的开发与利用，国家将会继续运用政府补贴、金融调节、税收优惠、市场营销等多种方法，对这些能源产业进行重点扶持。与此同时，《能源法》也将对不可更新的能源产业的投资做出更加苛刻的限制，为可更新、可再生能源创造更公平与更有利的市场环境。
就目前中国的实际情况看，由于我们对许多能源问题的认识还不统一；对许多国内、国际的能源规则还要再了解；对许多关于能源的观点还要重新整理；对许多利益格局还要再配置。因此，我国制定能源法典的条件还不成熟，只能先制定《能源法》这种单行法规，将能源发展的战略转化为具有可操作的法律规范，但是我们有理由相信，如果今后时机成熟，我们必将会制定出属于自己的能源法典。
作为一个拥有13亿人民的大国，我们既要满足人们的生存发展需求，也要努力寻求人与环境、人与自然能源和谐发展的途径，所以，坚持可持续发展、循环经济和进行清洁生产是我们******的选择。因此，我们就必须制定一部具有基础性、指导性、战略性地位的《能源法》，此法的重要性不言而喻。我们甚至可以预见，《能源法》的出台必将会掀起一次“蝴蝶效应”，引起中国法律的大调整，将不能适应国家可持续发展大政方针的有关法条进行******清理，《能源法》作为中国一系列法律大调整的序曲，也必将面临着巨大的挑战与变革。
备注：
①多元化主要指能源结构的多元化，既包括品种的多元化，也包括来源地的多元化。
②《能源法》征求意见稿规定的十二项制度：
1.战略与规划制度
2.能源管理主体制度
3.市场开放与监管制度
4.能源资源开发与建设制度
5.能源供应与服务制度
6.能源利用与节约制度
7.能源储备与应急制度
8.农村能源制度
9.能源环境保护制度
10.能源技术进步与科技创新制度
11.对外能源合作制度
12.法律责任制度
