能言法语 | 山西采煤沉陷区大规模开发新能源项目的可行性及主要问题分析
山西是国家综合能源基地、能源革命综合改革试点，肩负着深化能源革命、推动低碳发展的历史使命。2019年5月29日中央******深化改革委员会第八次会议审议通过了《关于在山西开展能源革命综合改革试点的意见》，要求山西通过综合改革试点，努力在提高能源供给体系质量效益、构建清洁低碳用能模式、推进能源科技创新、深化能源体制改革、扩大能源对外合作等方面取得突破，加快建设煤炭绿色开发利用基地、非常规天然气基地、电力外送基地、现代煤化工示范基地、煤基科技创新成果转化基地“五大基地”。2020年9月，习近平总书记作出碳达峰、碳中和重大宣示，12月明确提出到2030年我国非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上。2022年1月，习近平总书记在中央政治局第三十六次集体学习中明确提出，要加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁******先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。新能源项目开发过程中土地指标已经成为制约项目发展的核心因素，如何在现有条件中发掘可供新能源开发的土地指标，已成为未来新能源项目能否实现双碳目标的必须考虑的问题。本文尝试结合山西采煤沉陷区的实际，分析这一“资源”在开发新能源项目过程中的积极作用。 一、山西省煤炭资源开发及采煤沉陷区的整体情况
山西省近40%省域面积地下存储着煤炭资源，全省94个县区储存煤炭资源。煤炭资源主要分布在大同、宁武、河东、西山、沁水、霍西六大煤田和浑源、繁峙、五台、垣曲、平陆五个煤产地。山西省煤种分布***为齐全，从北部的动力煤，中部的炼焦煤，到东南部的无烟煤，形成三大煤炭生产基地。共有煤矿1000座左右，分布在11个地市中的82个区/县，矿区总面积约为4000km²2021年全省原煤产量高达11.9亿吨，位居全国原煤产量******。
煤炭资源长期高强度、大规模、无限制地开采致使以采煤沉陷区为典型的地质灾害广泛存在于山西各个地区。其分布面积约为6500km²，主要集中在临汾、吕梁、长治、晋城、晋中及大同6个地市，占全省采煤沉陷区总面积的70%以上。结合第三次国土普查数据，山西省采煤沉陷区涉及林地占比******，占全省采煤沉陷区的42%；其次为耕地，占比25.7%；第三为草地，占比16.5%，三者合计占比85%。其中林地在临汾和太原分布***广，占采煤沉陷区林地总面积的35.2%；耕地在吕梁、临汾吉长治分布***广，占采煤沉陷区耕地总面积的50.5%；草地在大同和吕梁分布面积***广，占采煤沉陷区草地总面积的34.3%。其余土地利用类型依次为工矿用地（6.9%），其他土地（4.2%），园地（2.4%），交通运输用地（1.8%），水域及水利设施用地（0.4%），湿地（0.1%）。
山西煤矿开采沉陷主要分布在采空区边缘地区，以裂缝形式为主。轻度土地损毁分布面积***广，占沉陷区土地损毁总面积的 82%山西省采煤沉陷区范围内共有村庄5559个，受采煤沉陷影响的拟搬迁村庄数量为1221个。其中，已搬迁村庄占64%，仍有 400多个村庄未搬迁。
二、山西省新能源项目建设总体情况及十四五发展目标
《山西省可再生能源发展“十四五”规划》显示，“十三五”末，截至2020年底，山西可再生能源装机规模达3571万千瓦，其中风电装机1974万千瓦（居全国第4位），光伏发电装机1309万千瓦（居全国第7位），水电装机224万千瓦，垃圾和生物质装机64万千瓦。可再生能源装机占比达到34.38%，发电量占比达到14.67%。风电、光伏装机年均增速分别达到24.2%和63.1%。（如图一）
（图一）
《山西省可再生能源发展“十四五”规划》提出，2025年，山西可再生能源发电装机规模达到8300万千瓦以上。其中，风电3000万千瓦左右、光伏5000万千瓦左右。实现新能源和清洁能源装机容量占比达到50%，发电量占比达到30%的目标。到2030年，山西新能源和清洁能源装机容量占比达到60%以上。中共山西省委、山西省人民政府《关于完整准确******贯彻新发展理念切实做好碳达峰碳中和工作的实施意见》提出，“2030年，新能源和清洁能源装机占比达到60％以上，风电、光伏发电总装机达到1.2亿千瓦左右。”
三、利用采煤沉陷区大规模开发新能源项目的可行性分析
（一）政策鼓励采煤沉陷区大规模开发新能源项目
1、国家发展改革委等9部委《“十四五”可再生能源发展规划》
2021年10月，国家发展改革委等9部委印发的《“十四五”可再生能源发展规划》指出，推进光伏电站开发建设，优先利用采煤沉陷区、矿山排土场等工矿废弃土地及油气矿区建设光伏电站。
2、中共山西省委、山西省人民政府《关于完整准确******贯彻新发展理念切实做好碳达峰碳中和工作的实施意见》
2013年1月，中共山西省委、山西省人民政府公布的《关于完整准确******贯彻新发展理念切实做好碳达峰碳中和工作的实施意见》指出，******推进风电光伏高质量发展。坚持集中式和分布式并举，统筹风光资源评估开发和国土空间约束，开展采煤沉陷区、盐碱地、荒山荒坡等光伏基地项目建设，打造多能互补的清洁能源基地。
3、《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》
2022年5月，国家发展改革委、国家能源局公布的《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》指出，大力推广生态修复类新能源项目。坚持生态优先，科学评价新能源项目生态环境影响和效益，研究出台光伏治沙等生态修复类新能源项目设计、施工、运维等标准规范，支持在石漠化、荒漠化土地以及采煤沉陷区等矿区开展具有生态环境保护和修复效益的新能源项目。
4、《山西省可再生能源发展“十四五”规划》
2022年9月，山西省发展改革委、山西省能源局公布的《山西省可再生能源发展“十四五”规划》指出，重点推动风电和光伏发电基地化规模化开发。以风光资源为依托、以区域电网为支撑、以输电通道为牵引、以******消纳为目标，结合采煤沉陷区综合治理，兼顾生态修复、造林绿化与相关产业发展，统筹优化风电光伏布局和支撑调节电源，实施可再生能源+采煤沉陷区综合治理工程，建设一批生态友好、经济优越的大型风电光伏基地。依托“十四五”期间开工建设的外送输电通道，重点建设晋北风光火储一体化基地。依托采煤沉陷区、盐碱地、荒山荒坡等区域，重点建设忻朔多能互补综合能源基地、晋西沿黄百里风光基地。依托区域电网消纳能力提升，创新开发利用方式，重点建设晋东“新能源+”融合发展基地、晋南源网荷储一体化示范基地。
（二）依靠现有土地资源无法满足新能源项目建设，必须结合我省自身用地特点实现新能源开发建设
2022年山西省非水电消纳责任权重******预期值为20.25%，而到2025年山西省非水电消纳责任权重须要提升至24.9%。由此可见，为实现上述目标山西省风电、光伏开发建设的容量需要保持在每年至少1000万千万以上。2021年，山西省新增并网规模1120万千万，2022年山西省新增并网规模1046万千万。
风电、光伏发电等新能源设施要附着在土地上，不可避免地要与其他生产活动产生土地利用竞争。面向碳达峰碳中和要求，需要依赖土地维持高速大规模发展的新能源，在面对我国人多地少的基本国情和现代化建设的进程时，面临的土地资源约束明显。2060年我国风电、光伏发电总装机容量将超过50亿千瓦，考虑分布式光伏上房、上墙不占用土地以及风电光伏发电技术进步等因素，保守估计这些新能源发电设施用地近6000万亩，而风电场点状线性用地贯穿涉及的土地范围则多达2亿亩，用地压力不言而喻。这种情况下，不同省份发挥自身地理环境特点开发新能源项目，呈现出“上山下海”“大漠戈壁”的特点。
山西省新能源项目开发普遍存在用地手续不全，******占地手续办理难度大、周期长，土地成本逐年攀升，土地资源越发稀缺。这种情况下新能源项目合规开发就成为了企业的奢望，以罚代征、以罚代管的现象较为普遍。更为严重的是，在这种情况下保障新能源项目建设增速不减、规模不降，是我省新能源发展必须做好的必答题。
作为资源大省，采煤及非金属矿山开采形成的沉陷区、露天煤矿火电企业的粉煤灰填灰场、露天煤矿开采形成的边坡等就是我省新能源项目开发的土地条件。将生态修复治理与新能源项目有效结合，利用采煤沉陷区的广大土地进行新能源项目开发应当成为我省解决新能源项目土地约束的应有选项。
（三）推进乡村能源革命的有效抓手
广大农村地区风能、太阳能源资源丰富，是落实碳达峰目标、大力发展新能源的重要增长极。推动农村能源革命，加大乡村清洁能源建设力度，有助于实现碳达峰、碳中和目标任务，也是促进农村产业提档升级、拉动产业链延伸，支撑宜居宜业和美乡村建设的重要内容。
2023年3月，国家能源局、生态环境部、农业农村部、国家乡村振兴局联合发布的《农村能源革命试点县建设方案》虽然没有明确指出利用广布在农村的采煤沉陷区开发新能源，但仍然在“工作原则”中提出要“结合各地能源资源特点和优势，充分挖掘本地农村能源资源潜力，统筹实际运行与可持续发展情况，因地制宜创新开发利用模式”。
自党的十八大开始******打响脱贫攻坚战。2017年6月23日，习近平总书记在太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会时指出：“在具备光热条件的地方实施光伏扶贫，建设村级光伏电站，通过收益形成村集体经济，开展公益岗位扶贫、小型公益事业扶贫、奖励补助扶贫。”经过多年来的发展，山西省全省11个市75个项目县共有村级（联村）光伏帮扶电站5479座，集中式帮扶电站53座，总规模达到294.4万千瓦。2021年光伏扶贫收益全年突破19.72亿元，惠及6602个脱贫村，72万脱贫户受益。
前文提到山西采煤沉陷区范围内共有村庄5559个，通过借鉴扶贫光伏电站已有的经验，在采煤沉陷区涉及的乡村继续实施新能源项目建设有利于带动乡村振兴、保障乡村清洁用能，并实现乡村能源革命。
四、采煤沉陷区大规模开发新能源项目主要问题及应对
（一）摸清采煤沉陷区可供新能源项目开发的底数，根据采煤沉陷区所处区域土地性质、地质结构、电力接入规划等条件统筹制定开发计划
结合目前披露的采煤沉陷区统计数据分析，采煤沉陷区土地毁损评价的主要技术指标是损毁程度、裂缝宽度、台阶高度、坡度、潜水位埋深。土地利用情况是根据第三次土地调查数据统计。
采煤沉陷区可供开发新能源项目的土地数据是新能源竞争配置工作重要的决策依据。目前新能源项目开发的前期工作主要由投资主体自行完成。由于采煤沉陷区土地的利用情况实践中比较复杂，投资者对于这部分土地资源尚未给予更多关注。
政府主管部门针对采煤沉陷区开发新能源项目可以在已有的采煤沉陷土地数据基础上结合国土（压覆矿、生态红线、基本农田）；环保（水源地）；林业（保护区、森林公园、地质公园、公益林、风景名胜）；文物；军事进行土地筛选。与此同时还须根据电网和电源规划等指标确认具备开发的土地家底，并作为优化营商环境的抓手，为投资者提供土地利用数据。
（二）采煤沉陷区开发新能源项目须结合生态治理主体确定开发模式
目前，采煤沉陷区生态治理的******主体是矿山企业；针对一些采煤沉陷区的历史欠账往往无法确定采煤塌陷地的责任人，在此情形下，政府由生态治理的补充主体递进为******主体，按照公共信托理论作为信托人进行采煤塌陷地生态补偿。
1、矿山企业作为采煤沉陷区治理主体的新能源开发设想
按照《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》等规定，矿山企业是采煤沉陷区治理的******责任人。恢复治理基金的提取各地分别制定了具体的管理办法。
以山西为例，《山西省矿山环境治理恢复基金管理办法》规定，“矿山环境治理恢复基金是指矿业权人为依法履行矿山地质、生态等环境治理恢复义务和落实矿山地质、生态等环境监测主体责任而提取的基金。基金按企业会计准则相关规定预计弃置费用，计入相关资产的入账成本。”矿山环境治理恢复基金可以用于：因矿产资源勘查开采活动引发的矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、地形地貌景观破坏、地下含水层破坏、地表植被损毁的预防、治理及矿区居民环境条件改善和因矿产资源勘查开采活动造成的土地资源损毁的修复。
实践中，由于采煤沉陷区损害情况不一，往往存在矿山环境治理恢复基金不足以完全实现环境治理和土地复垦的目标。这种情况下，有矿山企业、新能源项目投资主体共同成立项目公司开发新能源项目在一定程度上解决矿山环境治理恢复基金不足的情况。同时，新能源项目公司可与矿区范围内的存在签订《土地租赁合同》亦可为相关村庄带来收益继续用于采煤沉陷导致的房屋修缮。
2、政府作为采煤沉陷区治理主体的新能源开发设想
针对采煤沉陷的历史旧账，政府按照公共信托理论作为信托人进行采煤塌陷地生态补偿。目前在采煤沉陷区治理的模式多体现为政府主导的开发。
例如，山西大同采煤沉陷区国家先进技术光伏示范基地。山西大同采煤沉陷区指大同煤田开采影响范围,包括大同市南郊区5个乡镇(平旺、口泉、鸦儿崖乡、高山、云冈镇)、新荣区两个乡(西村乡、上深涧乡)、左云县6个乡镇(店湾镇、水窑乡、马道头乡、张家场乡、小京庄乡、鹊儿山镇),共计13个乡镇、1687.8平方公里。
2022年山西省政府《山西省扎实推进稳住经济一揽子政策措施行动计划》提到的“晋北采煤沉陷区大型风电光伏基地建设”。
上述两个采煤沉陷区内新能源的基地建设，是利用历史形成的采煤沉陷区集中开发的具体表现。这种模式表现为政府引导实施，根据政府划定的区域由投资主体完成前期工作并进行新能源项目申报。
企业自主开发模式和政府引导模式对于新能源项目开发同等重要。实践中不应只注重政府引导模式而忽视企业自主开发的模式。目前成熟的项目多表现为政府引导模式，这种模式更适用于采煤沉陷区集中连片区域、适用于由于采煤沉陷区治理欠账较多的区域。企业自主开发模式也应同样给与政策支持，实现煤矿企业、新能源投资者和矿区范围内村集体共同受益的情形。
（三）新能源项目建设与矿山修复责任的关系须从制度上予以明确
矿上企业对于采煤沉陷区的修复责任（包括环境治理和土地复垦）源于法律规定。需要注意的是，新能源项目尤其是光伏项目需要利用采煤沉陷区形成的地质坡度（以露天煤矿为代表）；部分储能项目需要利用采煤沉陷区形成的深坑等地质条件。
目前法律法规尚未对新能源项目利用采煤沉陷区建设，矿山企业的修复责任是否免除或延迟至新能源项目生命周期结束后作出明确规定。这就需要在制度层面明确矿山修复与新能源项目利用采煤沉陷区建设之间的关系，以为矿山企业参与采煤沉陷区治理提供稳定的制度预期。
（四）现行土地政策允许利用林地、草地开发光伏项目，采煤沉陷区涉及的耕地开发光伏项目需要政策支持
光伏项目用地政策对于在采煤沉陷区中开发至关重要，光伏项目用地政策近年来大致经过以下阶段：
******阶段：《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文”)规定，“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。
第二阶段：《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文”)规定，“对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质”。
第三阶段：《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，以下简称“12号文”）规定，“光伏方阵用地不得占用耕地”“占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；光伏支架******点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，具体由各地结合实地确定，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用“草光互补”模式”。
从上述光伏项目用地政策要求分析，12号文作为******的用地政策，将明确禁止了耕地上开发光伏项目；林地、草地上开发光伏项目必须采用复合模式。山西省采煤沉陷区涉及林地占比******，占全省采煤沉陷区的42%；其次为耕地，占比25.7%；第三为草地，占比16.5%，三者合计占比85%。
12号文明确禁止耕地上开发光伏项目，而采煤沉沉陷涉及的耕地面积较大。对于耕地中确实无法通过复垦达到种植目的的，如何利用便成为政府主管部门的难题。通过耕地占补平衡释放这部分耕地显然既不现实，更不经济。但这部分土地撂荒且无法利用也是对土地资源的浪费。这就需要主管部门针对这部分土地资源如何开发利用制定更为明确的政策。
12号文规定林地可以继续采用林光互补的模式开发光伏项目，对于采煤沉陷区涉及的林地提供了政策依据。
12号文规定的草光互补，需要地方林草主管部门科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。需要注意的是，按照土地利用现状分类，其他草地属于未利用地，而山西采煤沉陷的草地多为未利用地中的其他草地。这部分土地仍然可以开发光伏项目。
结论：
采煤沉陷区大规模开发新能源项目对于我省新能源项目开发建设具有重要意义。目前政策鼓励符合条件的采煤沉陷区开发新能源项目，新能源投资主体和主管部门需要在此基础上尽早筹划、科学规划，并尽早统计采煤沉陷区开发新能源项目的土地数据，根据采煤沉陷区具体的利用条件分类实施新能源项目建设。与此同时，由于法律制度建设相对滞后，在采煤沉陷区内建设新能源项目的相关立法应结合实际情况予以制定。
