在本次煤炭行业去产能中，多使用兼并重组方式，少实施关停破产是各界的广泛共识，这既能减少企业主体消亡导致的社会问题，也能进一步推动行业集中，而山西作为已经开展过区域范围内兼并重组的省份，需要总结历史经验，以更好的推进去产能工作，山西财经大学法学院王志林教授在中吕律师事务所组织召开的“煤炭去产能路径选择与法律引领”研讨会上，就兼并重组的理论依据以及去产能背景下如何依法开展，分享了自己的看法。 去产能背景下煤炭企业实施兼并重组的再认识 山西财经大学法学院  王志林    博士 我发言的主题是“去产能背景下煤炭企业实践兼并重组的再认识”，讲三个方面： 一、如何认识兼并重组 从上世纪九十年代的国有企业改革，到本世纪以来的产业结构调整，经济转型，“兼并重组”已经成为经济改革领域的一个热门关键词。在如下三个方面均会提及：一是作为国家经济调控政策，在国务院产业调整指导意见（通知）等政策性文件中都会提到；二是作为地方经济发展过程中带有很强行政指导色彩的地方施政措施，如上一轮煤企整合中省政府的政策文件；三是从微观角度来看，兼并重组是发生在企业和社会其他主体之间的一个具体的市场交易活动，是一个具体的法律行为，一般来讲律师的法律服务在这个层面参与较多一些。 尽管“兼并重组”的影响已经如此广泛，但我们对他它的理解其实还有许多不到位的地方。20多年过去了，全社会有关“兼并重组”的具有普遍共识的规则观念尚未真正建立起来，在******依法治国进程中这个问题应当引起重视。从法律层面来说，《公司法》、《合同法》、《企业破产法》均有与兼并重组有关的法律条款，但这些法律规定尚不能满足实践当中兼并重组操作中的一些关键需求。例如，从宏观经济调控的角度来讲，兼并重组的核心依据还是各级政府的政策性、规范性文件，法律的地位被弱化了，主要还是一个工具价值。在兼并重组中没有一个具体的规则共识，是效率优先还是公益优先？没有一个明显的价值排序，我们也没有《产业调控法》能够从法律层面进行规范。2009年后煤炭形势很好，行政性推动兼并重组的条件很好，尽管有难度，但许多矛盾问题还有化解的办法，现在经济形势下行，这一轮去产能的背景下适用兼并重组会有许多新问题，带来很大挑战。 二、如何认识2009年开始的上一轮煤炭企业兼并重组整合 我自己总结了一下，******，重组积累了一部分的产能，现在却成了要“去”的对象，例如一些实际开采条件不好，或者经济投入收益不成比例的新建矿井；第二，增加了一批僵尸企业；上一轮整合中，为了在不同地区之间实现平衡，一些人员负担重、生产效率低下的煤企被保留下来，在现在的市场环境下要维持就显得举步维艰，要是离开大集团的支持，离开金融资源输入，实际上难以存活下去。第三，上一轮兼并重组整合会影响本轮去产能的经济社会成本。到目前来讲，经济成本在前一轮没有消化，那在这一轮如果实施兼并重组的话会导致我们总成本的增大。第四，就是形成了一种兼并重组的固化操作模式，形成了有关兼并重组的条件反射式的做法。国家出文件，然后地方分指标、分任务，再配套行政性指令，***后由企业实施。这样的一种操作流程，市场的作用没能充分发挥出来，也不符合“市场在资源配置中发挥决定性作用”的中央改革精神。这一轮去产能背景下的兼并重组，应当反思这种模式。 三、在本轮的去产能的背景之下进行兼并重组的一些具体操作措施建议。 去产能首先应从无效产能，从僵尸企业，从安全保护，环境保护这方面问题障碍******的企业入手，再由就是从经济成本核算过不了关的标准去对企业进行分类，看哪些产能应该先去，哪些可以放一放，有科学合理的分类和规划。基于过去的经验，可能不宜再采用简单的分指标，行政配置，资源配置这样的方式来消减产能。 从兼并重组作为一个具体法律行为，一个交易行为来讲的话，可能它涉及几个要素，比如说价格，煤炭行业资产的价格和资源的价值是密切相关的，市场行情好、资源价格高，资产价值就大；反之，市场行情差、资源价格低，资产价值就低。我们应当尊重这一市场规律，在去产能过程中涉及到资产转让时，采用何种资产评估的方法其实是很重要的，这方面应当给参与兼并重组的企业以自主权。 再一个来讲，煤炭企业的矿权是***重要的企业资源要素，目前矿业权法律还没有这样的规范依据，即准许已经配置的煤炭矿权根据市场情况可以进入“休眠”模式，待市场情况好转时通过简便程序就可以“******”。 在此过程中企业和劳动者的劳动关系进入中止状态，待矿权解冻时再延续劳动关系，在此过程中鼓励职工分流、自主择业，用这种方式来具体推进。是不是可以进行一些学理讨论？ 还有，从商事主体角度看，涉及到破产、清算，包括僵尸企业处理的问题上，依法减少一个企业、消灭一个企业主体（如破产）在法律上困难还是较多。司法应当有更多介入兼并重组的空间，应发挥更大的作用。如民营企业不太容易进入破产程序，但实践中的需求已经很多了，司法途径应当放开，依法处理有关争议问题。 编辑：矿业投资与并购部 中吕动态 为科学评价某一公共服务项目是否适合采用政府和社会资本合作（PPP）模式代替政府传统采购模式，避免盲目采用PPP模式，优化公共资源配置和利用效率，我省某大型建设项目组织开展PPP项目物有所值评价报告评审活动。我所李艳红律师作为法律专家受邀参加评审活动，主要从项目风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等因素对项目是否适合采用PPP模式建设从法律视角提出专业意见。

全国人大代表、太原市市长耿彦波在两会上发言时强调”煤炭去产能要结合区域优势，否则可能造成劣币驱逐良币的现象“，针对山西省煤炭行业所处的历史阶段以及当下的特殊困境，晋能集团总法律顾问杨宏，在中吕律师事务所组织召开的”煤炭去产能路径选择与法律引领“研讨会上就我省煤炭去产能的政策制定，提出了相关建议。 煤炭去产能与山西“后资源整合”相关问题的几点思考 晋能集团 杨宏    总法律顾问 国务院李克强总理2月1日签发的《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》是一个指导性的意见，旨在引导煤炭企业通过去产能实现行业脱困。这个意见针对的是全国煤炭行业，具有普适性，但具体到山西而言，我们一定要立足本省的实际情况，制定我省煤炭行业去产能、调整资源整合以来产生的一些煤炭产业政策，具体我从三个方面说一些看法。 一、资源整合后的山西煤炭企业基本不属于落后产能之列 《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》谈到要消灭的是产能小于30万吨／年以下的煤矿，目前此类煤矿全国有7000余家，从国家层面来说，要******的就是这7000多家落后产能。而在山西，经过资源整合后目前矿井数量还有1079家，这1079家实际都包括在那剩下的3000余家煤矿中，意见提出力争单一煤炭企业生产规模达到300万吨／年以上，对山西的要求是引导产能小于60万吨／年的煤矿退出。但是结合实际情况我们发现，如果单纯用意见来指导，可能并不能完全解决山西煤炭行业面临的困境。 二、山西煤炭行业所面临的******问题是巨大的银行债务 这次国务院的去产能指导意见的一些相关资料中也提到全国钢铁和煤炭行业这一轮面临的银行债务大概是5.49万亿，其中银行债务大概是3.63万亿，信托1万多亿。面对巨大的银行债务，煤炭企业如何去产能、脱困，对山西来说形势非常严峻。 在2009年，山西煤炭资源整合时由整合主体企业自己向银行贷款，通过贷款从民营企业手中将其煤矿资产收购回来。此种收购行为带来的现实问题是每个整合主体企业的银行债务都达近千亿元。煤炭作为我们国家的重要的战略资源，指导意见中明确说煤炭是我国的主体能源，且煤炭现在已经实现了清洁生产、洁净使用。山西应抓住这一轮机会，通过资产重组和产能置换力争单一煤炭企业生产规模达到300万吨／年。但这涉及两个问题：一方面是政策问题，另一方面是法律问题。中央下发的去产能指导意见不带有强制性，而山西2009年煤炭资源整合从某种意义上讲带有强制性。根据《公司法》规定，煤矿企业作为独立法人，其股东权利义务对等，面临着去产能，即被关闭的情况下，需要通过公司股东会决议通过。这就存在民营股东不同意关闭无法实现去产能的情况。这就需要山西省政府对后资源整合存在的问题要从调整山西经济结构和优化山西煤炭资源、开采利用，重新研究后资源整合存在的问题，从而达到“去产能，调结构”的效果。 在1998年的经济形势下，当时的山西五大国有煤炭集团都通过债转股方式，减轻了企业负债。那么这次巨额的银行债务能不能够进行债转股，去产能中将煤矿的产能关闭了，但是国营控股的主体集团仍承担着偿还债务的责任，煤矿破产了，但债务没破，这是很现实的法律问题，确实值得大家思考 。 三、职工安置的范围是否涵盖煤矿主体企业，影响职工安置效果 2009年资源整合后，山西的煤矿基本上是按照现代化的矿井标准建设的，一个500万产能的矿井，可能只需要500名矿工。如果只是针对煤矿进行职工安置的话，更多的隶属于集团公司负担的职工安置问题仍然无法解决。 ***后，我希望山西能够尽快制定一个煤炭去产能和企业脱困的实施意见，并且带有强制力，只有这样从上而下的大力推动，山西煤炭行业才有可能真正的走出困境。 编辑：矿业投资与并购部 中吕动态 中吕律师事务所矿业投资与并购部吴强、赵永琴、李开瑞、史熙伟等六名律师近期承办的“山西能源产业集团有限责任公司所持下属罗疃等三座煤矿股权无偿划转至山西焦煤集团投资有限公司专项法律尽职项目”，已经完成尽调报告的***终提交。因本次尽职调查的目标煤矿沿革复杂、问题多样，且划转双方对此长期存在争议，矿业投资与并购部共派出6名律师组成服务团队，以尽******努力协助划转双方管控风险，完成交接，作为划转双方共同委托的律师事务所，矿业投资与并购部以中立、客观的工作态度，专业、细致的服务精神，取得了委托双方的一致好评，高难度地完成了这一特殊任务。

我省近期正在研究制定煤炭去产能的相关规划，规划将进一步细化“五个一批”的内容，要求对“僵尸煤矿”、资源枯竭煤矿、开采高硫高灰煤矿、严重资不抵债煤矿，依法淘汰关闭；对部分开采条件较好、储量较多的停缓建煤矿、未开工煤矿，通过合并、收购、兼并等方式重组整合；对已取得路条的，严格按照“减量置换”政策进行产能置换，被置换的煤矿关闭退出；对煤与瓦斯突出矿井和灾害严重矿井依规进行核减产能；对于资源储量较多、开采条件较好，但目前开采经济上不合算的且不具重组整合条件的煤矿，可搁置延缓开采或通过市场规律自然淘汰。 我们可以看到上述去产能的具体方式，仍体现为法律和市场化的手段，对此在中吕律师事务所组织召开的”煤炭去产能路径选择与法律引领“研讨会上，山西大学法学院汪渊智教授，就如何通过市场准入、行业监管以及退出市场的制度规制，依法化解煤炭过剩产能，阐述了自己的意见。 煤炭行业依法化解过剩产能的思考   山西大学法学院 汪渊智    教授 对经济问题，特别是煤炭等能源问题，我是外行，我主要从法律的角度讲以下三个问题，以就教于各位专家。 ******，煤炭行业化解产能过剩的问题要依法进行 一是化解过剩的产能实际上就是政府运用公权力来强行干预市场，这必然要触动煤炭企业的利益，这样就会引发公权力与私权利的矛盾，要引发国家利益、社会利益与企业个体利益的冲突，在这两个冲突中我们只能依靠法律途径来解决，只有通过法律来化解矛盾，调和这样的冲突，才能***终解决问题。 二是要吸取2010年前后我省煤炭资源整合的经验教训。应该说， 2010年前后我省进行的大规模的煤炭资源整合没有真正按照法治化的途径去开展，结果导致公权力与私权利的矛盾激化，国家利益、社会公共利益与投资者的利益没有达到平衡或者说处理的不够妥当。进而引发了许多问题和隐患，这次一定要吸取上一次的经验教训。 第二，依法化解产能的基本要求应该有哪些 首先，不管是政府、企业还是社会，我们都必须树立法律至上的理念，一定要把法律当作真正的至高无上的规则去对待，如在理念上树立不了法律至上的理念，谈所谓的依法化解过剩产能都是白搭。 其次，我们必须用法律的思维去看待化解产能过剩中存在的问题，用法律的逻辑去分析化解过剩产能所面临的问题、矛盾和利益冲突，用法律的手段和途径去解决产能过剩的问题，如果脱离开法律，依照行政命令和长官意志化解产能过剩，不仅达不到目的，反而破坏了法治。 第三，依法化解产能过剩可能会引发哪些法律问题 化解过剩的产能，既有公法问题，也有私法问题，前者可能会涉及到行政法、经济法，后者会涉及到民商法、社会保障法等。我个人认为，要想从根本上解决产能过剩的问题，首先是要控制投资规模，其次就是要引导有序竞争，前者是解决产能过剩的源头问题，后者是解决产能在市场上的合理配置问题。下面我从法律的视角谈一下这两个问题。 一是从法律上控制投资规模 对此，我觉得要把好两个口，一个是入口，即市场准入问题；第二个是出口，也就是退出市场的问题。 从市场准入这个口来讲，控制投资规模就是要用法律的手段实现国家的宏观调控，比如，抬高煤炭企业进入煤炭市场的门槛，诸如技术规模、环境保护等一些要求，这就涉及到行政许可法、安全生产法、环境保护法、煤炭法、矿产资源法等问题；又比如，在税收方面、贷款方面等引导企业投资去向，分流煤炭行业的投资，这就涉及到税法、金融法等。与此同时，煤炭企业的兼并重组还可能会引发垄断的问题，因为经营者的集中，会导致大型集团公司操控市场，这是一个很现实的问题，如果形成这样一些大型的垄断集团，在某种程度上是会制约竞争的，使得煤炭市场不再通过市场运行的规律去运作，没有竞争了，煤炭市场会再次陷入危机，所以这就直接涉及到是否违反了反垄断法上的禁止经营者集中的法律规定。 从市场退出这个口来讲，也是化解过剩产能的一个途径。那些技术条件落后、安全保护程度极低、生态环境破坏严重的煤矿企业要让他们退出市场。但怎么退，出口的设定是非常难的。我们现在必须依靠市场机制，按照法律的规定让其退出市场。这就必然涉及到企业的解散、终止、破产，债权人利益的保护，下岗职工的安置等问题，这些问题的解决必须依法进行，其中涉及到的法律有企业法、破产法、合同法、劳动法、劳动合同法、土地管理法、物权法等。在煤炭企业退出后的善后工作中，企业职工的安置、分流、下岗、内退等是关键问题，应当慎重对待，依法处理。 二是从法律上引导有序竞争 煤炭企业进入市场后，是否按照市场规律运行，不仅涉及到企业自身的利益，而且也会引起煤炭产能的优化配置。对此，作为政府来讲，就是对市场行为的监管和引导，这里涉及到两个关键问题：一个是煤炭交易行为的监管，二是矿业权流转的监管。前者主要是防止煤炭企业相互之间采用不正当手段进行恶性竞争，涉及到反不正当竞争法上的问题；后者主要是防止煤炭企业对其拥有的矿业权进行非法流转，涉及到矿产资源法、物权法上的问题。过去我们过于注重利用公权力对煤炭企业入口的控制，但煤炭企业一旦进入市场后我们却放松了监管，结果导致不能依照市场的需要合理配置煤炭产能。有鉴于此，政府要充分认识到煤炭市场监管的重要性，依法加大监管的力度，使煤炭产能达到***优配置。 总之，无论是控制两头，还是监管中间，我们都必须依法进行，依照法律推进煤炭行业化解过剩产能，依照法律实现政府的宏观调控，依照法律进行市场规制，从而使我省的煤炭市场步入健康有序的发展轨道。

供给侧结构性改革是正在召开的全国两会上关注度******的话题之一，而“去产能”作为供给侧改革的首要任务，是当前和今后一个时期我国推进产业结构调整的重点所在。 结合本省的实际情况，山西省政府发展研究中心能源处高剑峰处长在2016年2月27日中吕律师事务所召开的“煤炭去产能路径选择与法律引领”专题研讨会上，就去产能要与市场化改革协调一致发表了自己的看法。 “去产能”要与市场化改革协调一致 山西省政府发展研究中心能源处 高剑峰   处长 从去年下半年以来到现在，随着中央供给侧结构性改革决策部署的提出，关于对供给侧改革的认识也在不断的深入，现结合山西煤炭经济的供给侧结构性改革和大家做一个交流。 去年通过对我省的几大煤炭国企进行的一次调研后发现：一、企业寻求外部性、倾向性政策支持方面偏多一些，在涉及自身改革方面力度有所欠缺；二是，企业大的思路，仍然是“黄金时代”思路的惯性和延续。不经过一个深刻的效率化式的改革和调整，不经过一场类似于韩国企业在亚洲金融危机时的那种结构性调整，恐怕难以走出煤炭产业的“寒冬期”。 之后不久，就看到了中央财经领导小组的会议报道，看到了供给侧结构性改革的提出，以及着力提高供给体系质量和效率的要求。中央关于供给侧结构性改革的提出，打开了自己前一段调研中所思考问题的闸门，也找到了政策依据。 一、供给侧改革的理论依据 1、供给侧改革政策主张的核心 从理论上讲，供给侧的理论和政策主张是与主要强调需求侧管理的凯恩斯主义相对的。因此，如果说供给侧改革的经济主张有一个核心的话，我觉得应该是通过进一步减少政府对于市场的干预，让市场在资源配置中更好发挥作用，经济结构的调整更加******，目的是让供给体系更加适应市场需求。说到底，要么市场提供的产品和服务在价格上更加具有竞争力，要么质量更好，要么有创新的东西出来。这样，达到萨伊所说的“供给创造需求”。从这个角度，把经济带出不景气，而不是一味靠刺激内需的各种宏观政策的手段。它的政策手段包括：降低税收，放松管制，开放市场，促进创新、促进要素流动等等。 2、山西省供给侧改革的焦点 联想到我省煤炭的实际情况，从市场层面看，近年来，“控总量、稳煤价”的制度设计和执行中并没有起到多少效果，即使经济增长再度活跃，绿色发展的要求、能源政策的调整，会压缩煤炭的增长空间。从区域层面看，随着陕、蒙等省区资源外运铁路的连续开通，随着煤炭市场需求向低硫地区转移，我省原有的资源区位优势有弱化之虞。从省里看，税费已经降得很多，再降就要侵蚀到好不容易才建立的环境生态成本内部化的底线了。这样，只有把注意力聚焦到自身，聚焦到降低成本、提高供给效率，直面市场竞争，逼退那些高成本低效率的企业，使市场供求平衡，才能帮助我省煤炭产业熬过低谷期，使其更为长久地支撑和伴随我省的未来发展。 3、供给侧改革的出路 再看供给侧改革的出路，如果煤炭是有竞争性的价格，我们又通过电力体制改革能将其传导到电力价格上，让制造业更加有竞争力，这样，下游带动上游，带动煤炭市场回暖，实现煤炭行业脱困。为此，我提出了关于供给侧改革提升竞争力的一些建议。主要有：深化国企改革，精干主业，除煤电等核心产业外把多元化业务推向市场，缩短企业层级，在劳动、人事、激励机制等方面进一步市场化改革等等。 二、去产能，处理僵尸企业势在必行 1、“僵尸企业”存在的原因及现状 继供给侧改革之后，“处理僵尸企业”、“去产能”等更加具体的举措陆续提了出来。理论上来说，市场化程度高的国家不应该存在“僵尸企业”，因为长期亏损，又负债累累，很快就市场出清了。但实际上他们也存在一些“僵尸企业”。比如，由于信息不对称，在银行贷款给企业过程中，一些企业隐瞒自身的经营实情，不停向银行借贷，甚至甘愿冒高利息风险。比如，也有一些“大而不能倒”的企业等。在我国，“僵尸企业”也有不少。在股市上有，主要为了保护“壳资源”。地方上也有，主要就集中在国企身上和一些被地方选中的企业身上。僵尸企业也好，低效企业也好，如果任其在经济领域长期存在，挤占了大量的生产要素，贡献过剩产能，不断拉低PPI，对我国整个经济结构的调整是一个阻碍。而且，融资的资金不断地被这些企业所吸收，不断在加大杠杆，使整个经济系统的风险在增加。 具体到我省，大型煤炭国企经过前一轮的资源整合，在生产水平上肯定不是落后产能，也许还够不上“僵尸企业”。但是，它的资产负债率已经很高，光煤炭行业就有近万亿的债权融资规模，即使按基础利率算，光利率基本上可以和我省去年GDP的增长部分相抵了。而且，不改变现状的话，还需要不断的融资，不断地贡献产能。所以，这种经济增长方式，必须改变。 2、处理“僵尸企业”的几点建议 处理僵尸企业，即使不存在大规模的市场出清，也必须把市场倒逼的压力传导到企业身上。******，是不要再提供财政补贴，或者是变相的补贴。比如，资源税、原来可持续发展基金里的涉及到环境保证金的那块东西，不能再退回去了，再退回去，把一些资源型经济转型的价格信号又模糊了。第二，根据金融行业的规范来调整信贷结构，要有进有退。第三，启动破产清算、债务重组、兼并重组等程序，让要素重新配置，这是标准的市场出清或者是处置僵尸企业的一个过程。具体而言，政策层面首要的任务是解决民生问题，为职工提供社会保障。其次，尽量破解煤炭领域内制约生产要素流动的各种体制机制障碍，各种制约资源配置、进退的规则，这在产业层面存在，在集团公司内部也存在。产业层面的障碍仍然是煤炭资源的市场化配置与产业政策之间的矛盾，我们不能脱离和忽视微观主体的现实问题，凭空勾勒一个现代化的产业出来，这是站不住脚的。企业内部，关键是集团公司不能在生产力的进退、人员的转移方面起到集团公司应有的统筹布局的作用，近几年新建、改扩建项目那么多，仍然在一些所谓的老旧矿井上滞留了数量惊人的员工，这是不合理的，所以要破解集团公司内部的治理失调问题。第四，是尽量用一些市场化的手段去产能，比如能不能以国有资本运营公司为牵头，成立收储煤炭资源、煤炭产能的公司？等等。总体上说，有些政策应该挺在前面，有些制度性、政策性的障碍应该打开。 三、当前去产能要与市场化改革协调一致 通过近一段时间以来接触到的信息来说，煤炭行业内，可能会将去产能、供给侧结构性调整改革和提高产业集中度、兼并重组、有保有压等产业政策结合起来做。选定一些大的企业做为龙头，通过兼并重组将债务归到这个新设立的更大的企业身上，和提高产业集中度结合起来，这过程中肯定也会有一些企业会走破产程序。如果真的是这样的话，与当初经济研究者的思路是不太一致的。 我在想，为什么会不约而同地走这条路？这里面有几个层面的原因。一、是煤炭产业的特点，煤炭产业的周期性强，前期投入大，生产设备等大部分是沉淀成本，一退一进，会形成非常大的浪费，所以倾向于通过提高集中度，内部分配产量的办法来达到市场供求平衡。二、是煤炭资源的特点，煤炭资源有好有差，通过大集团的方式内部配起来卖，而不是把差的资源直接通过市场竞争淘汰掉，可能也是一个原因。三、是历史原因，我们已经形成的以国有企业为主体的一个格局，如果完全达到市场出清的话，原来规模比较大的也许会被淘汰掉，而规模小、效率高的企业反而成为主体，原来形成的格局，也许要从头再来，的确有非常大的困难。四、是制度原因，资源配置名义上是市场化了，但是，只能是单向的流向以前我们确定的兼并主体，实际上仍然存在限制。 所以，出于种种原因，可能将来只能走到这条路上。把一些即将进入，或进入还未开始的项目先缓下来一部分，把事实上不怎么生产的，或者安全环境有问题的产能去掉一部分，剩下来的事情就是归入几个大的集团，由集团自己来控制，以达到一种对市场通过数量控制和价格控制的方式，来恢复行业的景气。 具体而言：******，大集团也好，兼并重组也好，一定要把效率化的改革放在***重要的位置，不要让未来的山西煤炭产业落后于那些经过市场洗礼的煤炭省份。二，是说无论是再兼并再重组也好，还是淘汰落后产能，希望能分清楚，那些已经包括在市场价格信号中，不要再在市场已经发挥作用的情况下，再插进政府的手来，比如说安全问题、环境问题这是在价格信号外，但比如说还有三年就枯竭的，比如说含硫高低，都在价格信号中，在此之外再加新的条件是否有些多余；三，是要兼并重组也好，要整合也好，在国有企业之间怎么组合都可以，要碰民营企业，应该在市场化的原则下，在法律允许的范围内，在尊重产权的情况下推进兼并重组，不要再回到老路上。一定要把握好政府和市场的界限。事实上，个人认为，我省煤炭产业的组织结构距***理想的状态仅差一步之遥，首先，我们已经形成了以国有企业为主体的格局，而且比例相当大，******不会出现马克思主义经济学所担忧的那种私人垄断；二是，其实在焦煤、无烟煤等领域，我们的集中度已经不是太低，在国有企业内在进行整合后，集中度会进一步提高，可以达到那种理想的寡头地位；三是，还有一批民营企业存在，保持市场的竞争秩序；四是，整合时期留下了大量的混合所有制的底子，在这个基础上可以大有作为。

为科学评价某一公共服务项目是否适合采用政府和社会资本合作（PPP）模式代替政府传统采购模式，避免盲目采用PPP模式，优化公共资源配置和利用效率，我省某大型建设项目组织开展PPP项目物有所值评价报告评审活动。我所李艳红律师作为法律专家受邀参加评审活动，主要从项目风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等因素对项目是否适合采用PPP模式建设从法律视角提出专业意见。

3月13日上午，在第十二届全国人民代表大会第四次会议上，******人民法院院长周强表示，将充分发挥审判职能，依法保障供给侧结构性改革顺利进行；加强对物权、债权、股权等权利的司法保护，推动用法治手段化解产能过剩。 对于如何依法实施煤炭去产能，中吕律师事务所高剑生律师在2016年2月27日召开的“煤炭去产能的路径选择与法律引领”专题研讨会上，通过分析国家及山西的相关政策，就去产能的范围和路径发表了自己的看法。   煤炭去产能路径的法律思考   中吕律师事务所 高剑生    律师   2015年中央经济工作会议把“去产能”列为2016年五大结构性改革任务之首，2016年省政府工作报告把化解过剩产能作为煤炭企业脱困转型的主要措施。 那么煤炭过剩产能该如何去，国家及山西的政策又是如何规定的呢？ 一、山西目前的政策 省政府工作报告提出“五个一批”，即依法淘汰关闭一批、推动行业重组整合一批、减量置换退出一批、依规核减一批、搁置延缓一批，严控增量，主动减量，优化存量。  “五个一批”中的“重组整合”，除非将资源储备，否则仍然是在做增量；“减量置换”，按照《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，是指在建煤矿项目应按一定比例与淘汰落后产能和化解过剩产能挂钩，亦非直接的去；“依规核减”，体现在两个方面，一是立项环节的核减，二是现有产能的核减，但是很容易加大企业的财务费用；“搁置延缓”，属于审批环节的工作，是严控增量，非减量。如此看真正化解目前过剩产能的是“淘汰关闭”。 二、如何理解淘汰关闭 基于法律法规政策规定，目前能通过行政强制措施关闭煤矿的事由有16种： 1）不具备安全生产条件； 2）煤矿进行独眼井开采； 3）煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长未依法取得矿长资格证、矿长安全资格证的；4）3个月内2次或者2次以上发现有重大安全生产隐患，仍然进行生产的煤矿； 5）责令停产整顿仍验收不合格的；6）煤矿1个月内3次或者3次以上发现煤矿企业未依照国家有关规定对井下作业人员进行安全生产教育和培训或者特种作业人员无证上岗的；7）以往关闭之后又擅自恢复生产的；8）责令停产整顿后擅自进行生产的;无视政府安全监管，拒不进行整顿或者停而不整、明停暗采的；9）经整顿仍然达不到安全生产标准、不能取得安全生产许可证的；10）9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿；11）9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿；12）坚决关闭发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿； 13）关闭超层越界拒不退回和资源枯竭的煤矿；14）关闭拒不执行停产整顿指令仍然组织生产的煤矿；15）不能实现正规开采的煤矿，一律停产整顿；逾期仍未实现正规开采的，依法实施关闭；16）没有达到安全质量标准化三级标准的煤矿，限期停产整顿；逾期仍不达标的，依法实施关闭。 上述这些主要是从安全的角度考虑，可以看出基于产能关闭的煤矿必须同时具有不安全因素、较大安全责任事故、瓦斯突出等严重灾害等情形，仅因产能较小并不能构成强制关闭的法定事由。 如基于化解过剩产能的需要而对手续齐全的煤矿实行强制关闭的为政策性关闭，政策性关闭属于历史的产物。有学者认为性质上是行政许可的撤回。对此《行政许可法》第八条规定 “公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”，但有两种例外情形下，可以加以变更，即“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，基于社会公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。政府主管部门在制定去产能政策时，需要注意这一问题，以避免政策的非法性。 三、中央的安排部署 年初，国务院出台了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（ 国发〔2016〕7号），就去产能的范围和方式等做出了规定。 1、依法淘汰关闭的对象 依法淘汰关闭的对象可以分为两类 一是落后产能。国家安全监管总局等十二部门联合下发《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监〔2014〕44号）确定的13类落后小煤矿：1）核定生产能力在3万吨/年及以下煤矿；2）核定生产能力在9万吨/年及以下煤与瓦斯突出煤矿；3）超层越界拒不退回的生产或建设煤矿；4）资源枯竭的煤矿；5）停而不整或整顿后仍达不到安全生产条件的煤矿；6）拒不执行停产整顿指令仍然组织生产的煤矿；7）瓦斯防治能力没有通过评估，且拒不停产整顿的煤矿企业所属的高瓦斯和煤与瓦斯突出煤矿；8）与大型煤矿井田平面投影重叠的煤矿；9）经停产整顿，在限定时间内仍未实现正规开采的煤矿；10）经停产整顿，在限定时间内没有达到安全质量标准化三级标准的煤矿；11）发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿；12）灾害严重，且经县级以上地方人民政府组织专家进行论证，在现有技术条件下难以有效防治的煤矿；13）县级以上地方人民政府规定应依法予以关闭的煤矿。 二是不符合产业政策的产能。有四种情形：1）开采范围与自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域重叠的煤矿；2）产能小于30万吨/年且发生重大及以上安全生产责任事故的煤矿；3）产能15万吨/年及以下且发生较大及以上安全生产责任事故的煤矿；4）采用国家明令禁止使用的采煤方法、工艺且无法实施技术改造的煤矿。 2、引导有序退出的对象 引导有序退出的对象包括五个方面 1）安全方面：煤与瓦斯突出、水文地质条件极其复杂、具有强冲击地压等灾害隐患严重，且在现有技术条件下难以有效防治的煤矿；开采深度超过《煤矿安全规程》规定的煤矿；达不到安全质量标准化三级的煤矿。 2）质量方面：产品质量达不到《商品煤质量管理暂行办法》要求的煤矿。 3）环保方面：开采范围与依法划定、需特别保护的相关环境敏感区重叠的煤矿。 4）技术和资源规模方面：非机械化开采的煤矿；山西产能小于60万吨/年；开采技术和装备列入《煤炭生产技术与装备政策导向（2014年版）》限制目录且无法实施技术改造的煤矿；与大型煤矿井田平面投影重叠的煤矿。 5）其他方面：长期亏损、资不抵债的煤矿；长期停产、停建的煤矿；资源枯竭、资源赋存条件差的煤矿；不承担社会责任、长期欠缴税款和社会保障费用的煤矿；其他自愿退出的煤矿。 3、化解产能的方法 国务院的“意见”规定要发挥“两个作用”和使用“两个手段”化解过剩产能的基本原则，即发挥市场机制作用和政府引导作用，使用法治化和市场化手段，通过给予政策支持等综合措施，引导相关煤矿有序退出。中央的政策实际上淡化了撤销行政许可性质的政策性关闭，突出了企业承担化解过剩产能的主体责任，通过市场机制、民事协商的化解功能。 这无疑充分体现了十八届三中全会提出的发挥市场在资源配置中的根本性作用，和十八届四中全会******依法治国的要求。 ***后，具体到山西省去产能的实践中，如何通过法律、市场的手段稳妥推进，可能需要协调好四个方面的关系，即新旧政策关系的协调，以适应统一开放的市场体系；企业的主体责任与政府的主体责任的协调，以更加强调企业的主体责任；社会公共利益与投资人利益平衡协调，要兼顾两者，不可偏废；去产能与清理“僵尸”企业的统筹协调，提高企业效率，实现市场出清。